Đề xuất khung chính sách quản lý kiều hối tại Việt Nam

Ngày nhận bài: 13/12/2018 - Ngày biên tập: 18/12/2018 - Ngày duyệt đăng: 6/1/2019

Tóm tắt: Quy mô dòng kiều hối trên toàn thế giới đã tăng lên hơn 378 lần trong giai đoạn 1970 – 2017, cán mốc hơn 6 triệu tỷ USD vào năm 2017 (Worldbank, 2017). Tại Việt Nam, theo ước tính của Ngân hàng Thế giới (WB), giá trị kiều hối năm 2017 đạt gần 14 tỷ USD. Con số này chiếm 6% GDP năm 2017 của Việt Nam, gấp 6 lần quy mô của gói giảm nghèo của Việt Nam do Thủ tướng ký duyệt cho giai đoạn 2016-2020, gấp 1,5 lần số tiền vốn ngân sách chi cho xây dựng nông thôn mới trong 5 năm tới và cao hơn tổng quy mô ngân sách chi cho giáo dục trong năm 2017. So sánh với các nguồn vốn ODA và FDI vào Việt Nam, quy mô kiều hối vào Việt Nam đã vượt xa ODA khoảng gần 7 lần và bằng 40% dòng vốn FDI vào Việt Nam năm 2017. Với tầm quan trọng đó, việc xây dựng chính sách quản lý kiều hối, đặc biệt hướng kiều hối vào phát triển kinh tế là rất cần thiết. Nghiên cứu tập trung phân tích khung mục tiêu chính sách và giải pháp về kiều hối nhằm phát triển kinh tế Việt Nam ở cả hai cấp độ: hộ gia đình và nền kinh tế. Từ đó, mong muốn gợi ý cho các cơ quan quản lý của Việt Nam ban hành ra các chính sách quản lý kiều hối phù hợp trong tương lai.

Từ khóa: kiều hối, chính sách, phát triển kinh tế, Việt Nam

Legal framework proposal for remittance management in Vietnam

Abstract: Remittance flow all over the world increased more than 378 times in 1970-2017 period, reaching over USD 6 million billion in 2017 (World Bank, 2017). In Vietnam, according to estimates from WB, remittances valued nearly USD 14 billion, accounting for 6% of GDP of Vietnam in 2017, 6 times as poverty reduction program package for the 2016-2020 period approved by the Prime Minister, 1,5 times as state budget for new rural development in the next 5 years and higher than total state budget for education in 2017. Compared with ODA and FDI capital into Vietnam, the size of remittances into Vietnam exceeded nearly 7 times as compared with ODA and 40% as FDI in 2017. With that importance, it is necessary to build remittances management policy, especially to direct remittances for economic development. The research focuses on analyzing policy targeting framework and solutions for remittances to develop Vietnamese economy at 2 levels: households and the whole economy, then proposes some suggestions for supervisory agencies in Vietnam in building a suitable remittances management policies in the future.

Key words: remittances, policy, economic development, Vietnam

1. Khung chính sách quản lý kiều hối tại Việt Nam hiện nay

Do đặc thù nền kinh tế giai đoạn trước năm 1999, chính sách kiều hối của Việt Nam trước năm 1999 chưa toàn diện và hệ thống. Nói đúng hơn là, kiều hối chưa được đưa vào tầm ngắm của cơ quan quản lý nhà nước với vai trò là một nguồn lực cho phát triển kinh tế Việt Nam. Tuy nhiên, từ năm 1999 – 2017, chính sách kiều hối đã được quan tâm. Điểm nhấn quan trọng nhất là chính sách khuyến khích người Việt ở nước ngoài gửi tiền về nước thể hiện ở Quyết định số 170/1999/QĐ-TTg. Theo đó, Chính phủ khuyến khích và tạo điều kiện để người Việt Nam ở nước ngoài được chuyển ngoại tệ về nước phù hợp với pháp luật Việt Nam và pháp luật tại các nước mà người Việt Nam sinh sống và có nhu cầu tiền gửi về nước. Để khuyến khích tiền gửi, người nhận kiều hối không phải đóng thuế cho khoản thu nhập từ kiều hối, đồng thời, được mở tài khoản tiết kiệm bằng ngoại tệ tại các tổ chức tín dụng. Quyết định 170/1999/QĐ-TTg cũng tạo lập về mặt pháp lý cho hoạt động cung ứng dịch vụ nhận và chi trả kiều hối.

Sau Quyết định 170/1999/QĐ-TTg, Chính phủ đã ban hành chính sách thúc đẩy xuất khẩu lao động và bảo vệ quyền lợi cho cộng đồng người Việt ở nước ngoài. Khung chính sách kiều hối trong giai đoạn này được mô tả khái quát trong bảng 1. Theo đó, chính sách kiều hối ở Việt Nam giai đoạn 1999-2017 tập trung tăng nguồn cung kiều hối và quản lý chặt chẽ kênh dịch vụ chuyển tiền kiều hối.

Trong khung chính sách quản lý kiều hối hiện tại, mục tiêu phát triển nguồn cung kiều hối được đặc biệt quan tâm với hệ thống giải pháp, công cụ và đã được cụ thể hóa thành các văn bản pháp quy có sự phối hợp của các bộ, ban ngành khác nhau. Kết quả là, chủ trương tăng nguồn kiều hối thông qua kênh xuất khẩu lao động đã được thực hiện đồng bộ về thể chế (sự phối hợp giữa Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; Bộ Tài chính; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) và theo hướng mở (khuyến khích sự phát triển của các công ty xuất khẩu lao động), tạo điều kiện giải quyết tình trạng thất nghiệp tại khu vực nông thôn trong bối cảnh ruộng đất dành cho trồng trọt, chăn nuôi ngày một thu hẹp và các lĩnh vực công nghiệp, dịch vụ ngày một phát triển. Tuy nhiên, để đảm bảo nguồn kiều hối bền vững trong dài hạn, hệ thống khung mục tiêu liên quan tới vấn đề này cần được nghiên cứu cẩn thận. Đặc biệt, vấn đề liên quan tới hỗ trợ hộ gia đình có người đi xuất khẩu lao động trước, trong và sau khi trở về cần có những chính sách hỗ trợ phù hợp (Mô hình 3R: Recruitment – Remittance – Return (Tuyển chọn – Gửi kiều hối – Trở về) (Martin, 2004).

Về mục tiêu quản lý các dịch vụ chuyển tiền kiều hối, ngay từ khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 170/1999/QĐ-TTg, các quy định khung về quản lý các tổ chức được phép cung ứng dịch vụ nhận và chi trả kiều hối chi tiết đã được đề cập tới tại Thông tư 02/2000/TT-NHNN. Từ năm 1999 đến năm 2017, do yêu cầu quản lý hàng loạt các công ty cung cấp dịch vụ này nhằm bảo đảm quyền lợi cho khách hàng và hơn hết là phục vụ công tác thống kê dòng kiều hối, phòng chống rửa tiền, các quy định dần dần được thắt chặt.

Theo đó, các tổ chức tín dụng, tổ chức kinh tế phải được Ngân hàng Nhà nước cấp phép làm dịch vụ nhận và chi trả ngoại tệ. Các tổ chức này cần đăng ký về các đối tác chuyển tiền và mở tài khoản tại các tổ chức tín dụng cụ thể nhằm giúp Ngân hàng Nhà nước kiểm soát dòng tiền kiều hối. Nhờ các chính sách quản lý này, luồng kiều hối đã được thống kê tốt hơn. Ngân hàng Nhà nước đã kiểm soát được năng lực hoạt động của các công ty và các đối tác chuyển tiền bên nước ngoài thông qua hoạt động cấp phép, báo cáo. Qua đó, bước đầu đã tạo niềm tin cho người gửi và người nhận tiền kiều hối. Tuy nhiên, việc khách hàng chuyển tiền kiều hối qua kênh phi chính thức vẫn chiếm tỷ lệ cao (khoảng 25%) do yếu tố chi phí chuyển tiền của kênh chính thức phụ thuộc quá lớn vào các công ty chuyển tiền quốc tế, sự tiện lợi và thân thiện chưa thỏa mãn người tiêu dùng. Bên cạnh đó là nguyên nhân từ chính khách hàng khi trình độ văn hóa, ngoại ngữ hạn chế, thậm chí cả các vấn đề liên quan tới tình trạng pháp lý của họ tại nước ngoài.

Ngoài ra, khung chính sách quản lý kiều hối hiện nay còn thiếu nội dung hướng kiều hối vào kênh phát triển kinh tế. Với tư duy, nếu người nhận sử dụng toàn bộ lượng kiều hối gửi về hiện nay cho tiêu dùng thì sẽ cần lượng kiều hối tương lai bù đắp, nhưng nếu sử dụng một phần cho tiêu dùng, phần còn lại dành cho tiết kiệm – đầu tư thì sinh kế sẽ được đảm bảo và không phải quá phụ thuộc vào dòng kiều hối tương lai (Carling, 2008).

Bảng 1: Khung chính sách kiều hối tại Việt Nam giai đoạn 1999 – 2017

Nguồn: tổng hợp của tác giả

2. Đề xuất khung mục tiêu chính sách quản lý kiều hối tại Việt Nam

Trước những mặt hạn chế về khung chính sách kiều hối đã phân tích trong mục 1, đồng thời mong muốn gợi ý các cơ quan quản lý tạo lập giải pháp, công cụ từ đó ban hành chính sách quản lý kiều hối cụ thể, nghiên cứu của chúng tôi đề xuất mô hình khung mục tiêu của chính sách kiều hối cho giai đoạn 20 năm tiếp theo.

Theo đó, hệ thống mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể được thể hiện rõ trong khung chính sách. Khung chính sách chia thành 3 cấu phần cơ bản, đó là hộ gia đình, kênh đầu tư và nền kinh tế. Trong đó, cấu phần hộ gia đình đại diện cho nguồn cung kiều hối và cấu phần còn lại của khung chính sách thể hiện cho phần sử dụng nguồn kiều hối.

Bảng 2: Một số văn bản liên quan tới quản lý dịch vụ chuyển tiền kiều hối

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

2.1. Hệ thống mục tiêu nhằm tăng nguồn cung kiều hối vào kênh chính thức

Về cấu phần bên nguồn cung kiều hối, mục tiêu của Việt Nam vẫn cần tăng cường thu hút nguồn kiều hối vào kênh chính thức. Để thực hiện được mục tiêu này, cần đảm bảo sinh kế cho đối tượng xuất khẩu lao động, gắn kết cộng đồng những người Việt định cư và thu hút kiều hối vào kênh chính thức.

Thứ nhất, mục tiêu của phát triển kinh tế hộ gia đình, đặc biệt là hộ có người thân đi xuất khẩu lao động, là nhằm đảm bảo sinh kế cho đối tượng xuất khẩu lao động trước, trong và sau khi về nước. Các chính sách cần chú trọng vào việc hỗ trợ người đi xuất khẩu lao động trong việc tìm kiếm cơ hội việc làm, giảm thiểu chi phí xuất khẩu lao động và có cơ chế ưu đãi hỗ trợ phát triển sinh kế cho họ “hậu” xuất khẩu lao động.

Thứ hai, đối với người Việt Nam định cư ở nước ngoài, ngoài tiền kiều hối gửi cho người thân nhằm mục đích trợ giúp, cần khai thác nguồn kiều hối này hướng vào kênh đầu tư phát triển. Để làm được điều này, mục tiêu gắn kết cộng đồng người Việt định cư cần được tiếp tục chú trọng. Các chính sách nhằm đảm bảo quyền lợi cho đối tượng này cần tiếp tục được nghiên cứu và hoàn thiện theo hướng tăng cường chuyển giao không chỉ qua “chuyển tiền một chiều” mà còn qua chuyển giao tri thức.

Thứ ba, tiếp tục thu hút kiều hối vào kênh chính thức thông qua giảm chi phí chuyển tiền kiều hối và tiện ích gia tăng cho người gửi lẫn người nhận tiền kiều hối. Khi kiều hối chảy vào kênh chính thức nhiều hơn, công tác thống kê, phân tích và đánh giá tác động của các chính sách kiều hối sẽ chính xác hơn. Từ đó, các chính sách thúc đẩy mặt tích cực của kiều hối sẽ được điều chỉnh phù hợp và có cơ sở hơn. Một điểm quan trọng nhằm giảm chi phí chuyển tiền đó là việc tự do hóa hơn nữa thị trường cung cấp dịch vụ chuyển tiền quốc tế. Một mặt, cơ quan quản lý cần có cơ chế khuyến khích sự phát triển của các tổ chức này thông qua công cụ pháp lý. Mặc khác, việc công bố số liệu kiều hối định kỳ là rất quan trọng nhằm thu hút sự chú ý của các nhà đầu tư vào thị trường tiềm năng này. Cuối cùng, minh bạch hóa số liệu về kiều hối như một khẳng định sự đóng góp/ghi nhận của kiều bào đối với cơ quan quản lý Nhà nước.

Sơ đồ 1: Khung mục tiêu cho chính sách kiều hối phục vụ phát triển kinh tế tại Việt Nam

Nguồn: Tổng hợp của tác giả

2.2. Hệ thống mục tiêu nhằm hướng dòng kiều hối vào phát triển kinh tế             

Về cấu phần hướng dòng kiều hối vào kênh đầu tư phát triển, mục tiêu chung là cần thu hút nguồn kiều hối qua các kênh như từ thiện, tiêu dùng cho mục đích phát triển, tiết kiệm và đầu tư phát triển. Ngoài việc kêu gọi dòng kiều hối cho các hoạt động của các quỹ từ thiện của quốc gia, các sản phẩm tiết kiệm liên quan tới kiều hối cần được phát triển. Tuy nhiên, đối với kênh tiết kiệm thông qua tài khoản ngoại tệ, chính sách lãi suất 0% trên tài khoản này vẫn cần duy trì song song với việc nâng cao giá trị đồng nội tệ. Từ đó, tạo động lực để người gửi hay người nhận kiều hối chuyển đổi sang giữ đồng nội tệ. Đặc biệt, nhằm hướng kiều hối vào kênh đầu tư, cần có các chính sách ưu đãi về đầu tư phát triển cho các đối tượng như các tổ chức tài chính vi mô, doanh nghiệp vừa và nhỏ, doanh nghiệp siêu nhỏ, các quỹ đầu tư xã hội và các dự án phát triển. Bên cạnh những ưu đãi lớn mà Việt kiều có thể nhận ra về mặt lợi nhuận, tính xã hội cũng cần được đề cao khi huy động. Song song với thu hút dòng kiều hối vào các kênh tiết kiệm, đầu tư, các chính sách về tăng trưởng kinh tế bền vững, ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển thị trường tài chính tiền tệ theo chiều sâu cùng chiến lược tài chính toàn diện cần luôn được ưu tiên nhằm không những thu hút nguồn lực từ kiều hối mà còn các nguồn vốn khác. Điều này cũng góp phần cải thiện sinh kế cho chính hộ gia đình, đặc biệt là hộ có lao động xuất khẩu về nước.

Kết luận

Kiều hối ngày càng đóng vai trò quan trọng đối với các hộ gia đình, đặc biệt đối với hộ nghèo có người xuất khẩu lao động. Kiều hối giúp họ không những cải thiện về mặt thu nhập mà còn cải thiện về điều kiện tiếp cận với cơ sở hạ tầng kỹ thuật. Ở tầm vĩ mô, kiều hối như một nguồn ngoại tệ không lãi suất giúp tăng dự trữ ngoại hối, bù đắp cán cân thanh toán. Để tận dụng các mặt tích cực của kiều hối hơn nữa, các chính sách quản lý kiều hối cần hướng đến mục tiêu không chỉ chuyển dịch dòng kiều hối vào kênh chính thức mà còn chuyển dịch kiều hối vào kênh đầu tư, phát triểnu

Tài liệu tham khảo:

- Carling, J. (2008). Policy Options for increasing the Benefits of Remittance, Working Paper No 8, University of Oxford

- Martin, P. (2004). Migration and Development: toward sustainable solutions. Decent work research programme. Geneva: International Organization for Migration

- World Bank. (2017). Migration and Remittances Factbook 2016. Washington, D.C: The World Bank.

ThS. Trần Huy Tùng