Các chỉ số đo lường ngân hàng trung ương độc lập

Ngân hàng trung ương (NHTW) có vai trò quan trọng trong nền kinh tế của mỗi quốc gia. Mức độ độc lập của NHTW ảnh hưởng đến hiệu quả của chính sách tiền tệ, do đó, xu hướng trên thế giới, mức độ độc lập của định chế này ngày càng được cải thiện. Các nhà kinh tế học đã đưa ra những khái niệm về NHTW độc lập và xây dựng những chỉ số để đánh giá mức độ độc lập của định chế này. Trong khuôn khổ bài viết, tác giả đề cập những chỉ số tiêu biểu đánh giá mức độ độc lập của NHTW.

Chỉ số đo lường Ngân hàng Trung ương độc lập của Parkin và Bade (1978)

Parkin và Bade (1978) đánh dấu sự nỗ lực đầu tiên trong việc xây dựng chỉ số đo lường mức độ độc lập của NHTW. Nghiên cứu của Parkin và Bade được coi là nghiên cứu mở đầu về các mối quan hệ giữa các đặc điểm chung của chính sách tiền tệ (CSTT) và các luật NHTW, xác định các quyền của NHTW. Nghiên cứu thực nghiệm này so sánh quá trình điều hành CSTT của 12 nước công nghiệp phát triển (Australia, Bỉ, Canada, Pháp, Đức, Italy, Nhật Bản, Hà Lan, Thụy Điển, Thụy Sĩ, và Anh) trong giai đoạn 1951-1975, trên cơ sở phân tích các điều khoản của các Luật NHTW theo 3 khía cạnh:

Thứ nhất, mục tiêu chính của NHTW. Tiêu chí này xem xét nếu luật pháp thiết lập ổn định giá cả là mục tiêu duy nhất và chính của NHTW, hoặc nếu đi kèm với các mục tiêu kinh tế vĩ mô khác. Ổn định giá cả là mục tiêu hàng đầu và duy nhất của NHTW được cân nhắc là một yêu cầu để đảm bảo NHTW độc lập.

Thứ hai, Hội đồng quản trị (HĐQT) NHTW. Một điều khoản bổ sung cho tiêu chí thứ nhất là NHTW đại diện cơ quan xây dựng CSTT cuối cùng, và không có các đại diện của chính phủ trong HĐQT NHTW.
Thứ ba, bổ nhiệm lãnh đạo cao cấp của NHTW. Các NHTW ghi thêm điểm bổ sung nếu chính phủ bổ nhiệm ít hơn một nửa trong tổng số các lãnh đạo cao cấp của NHTW.
Chỉ số đo lường Ngân hàng Trung ương độc lập của Grilli, Masciandaro, và Tabellini - GMT (1991)

Grilli, Masciandaro, và Tabellini (1991) so sánh các chế độ tiền tệ của 18 nước OECD sau những năm chiến tranh (1950-1989), tập trung vào khía cạnh chính trị - độc lập trong việc thiết lập các mục tiêu - và các khía cạnh kinh tế và tài chính. Tương tự với Parkin và Bade (1978, 1985) và Alesina (1988, 1989), các tác giả phát hiện rằng các quốc gia với NHTW độc lập hơn có tỷ lệ lạm phát thấp hơn hoặc tỷ lệ lạm phát ít biến động hơn. 
Grilli, Masciandaro, và Tabellini (1991) cho rằng tính độc lập của NHTW thể hiện ở các khía cạnh: Độc lập chính trị và Độc lập kinh tế.

Theo các tác giả, độc lập chính trị là khả năng của NHTW lựa chọn các mục tiêu cuối cùng của CSTT như lạm phát hoặc các chỉ tiêu kinh tế khác, được xác định chủ yếu thông qua ba khía cạnh: 
(i) Quy trình bổ nhiệm các thành viên của HĐQT NHTW
(1) Thống đốc không phải do chính phủ bổ nhiệm;
(2)  Thống đốc được bổ nhiệm > 5 năm;
(3) Tất cả thành viên HĐQT không phải do chính phủ bổ nhiệm;
(4) HĐQT được bổ nhiệm > 5 năm;
(ii) Mối quan hệ với chính phủ
(5) Không có sự tham gia bắt buộc của đại diện chính phủ trong HĐQT;
(6) Không cần sự phê chuẩn của chính phủ đối với việc xây dựng CSTT;
(iii) Các trách nhiệm chính thức của NHTW
(7)  Các yêu cầu của pháp luật về việc NHTW theo đuổi ổn định tiền tệ giữa các mục tiêu cuối cùng của NHTW;
(8) Các quy định pháp luật củng cố vị thế của NHTW trong trường hợp có mâu thuẫn với chính phủ.
Chỉ số độc lập chính trị được xây dựng là tổng điểm của 8 chỉ tiêu trên. Điểm số càng cao mức độ độc lập chính trị của NHTW càng cao.

Về độc lập kinh tế, Grilli, Masciandaro, và Tabellini định nghĩa độc lập kinh tế là khả năng NHTW lựa chọn các các công cụ để đạt được các mục tiêu của CSTT. Mức độ độc lập của NHTW trong việc lựa chọn các công cụ được biểu thị qua: (i) mức độ ảnh hưởng của chính phủ trong việc quyết định vay bao nhiêu từ NHTW; (ii) bản chất của các công cụ tiền tệ dưới sự kiểm soát của NHTW. Nếu chính phủ có thể tác động đến giá trị và các điều kiện đối với các khoản vay từ NHTW, cũng như chi phối đến việc gia tăng lượng tiền cơ sở và làm giảm bớt mức độ độc lập kinh tế của NHTW. 
(i) Tài trợ cho thâm hụt ngân sách
(1) Tín dụng trực tiếp từ NHTW: không tự động
(2) Tín dụng trực tiếp từ NHTW: lãi suất thị trường
(3) Tín dụng trực tiếp từ NHTW: tạm thời
(4) Tín dụng trực tiếp từ NHTW: giới hạn giá trị
(5) NHTW không tham gia vào thị trường sơ cấp của nợ công
(ii) Công cụ tiền tệ
(6) Lãi suất chiết khấu được thiết lập bởi NHTW
(7) Giám sát ngân hàng không được ủy thác cho NHTW (2 điểm) hoặc được ủy thác một phần trách nhiệm (1 điểm)
Chỉ số độc lập kinh tế là tổng điểm của 7 chỉ tiêu trên. Điểm số càng cao mức độ độc lập kinh tế của NHTW càng cao.

Chỉ số đo lường Ngân hàng Trung ương độc lập của Cukierman (1992)

Cukierman là tác giả đầu tiên chỉ ra rằng có thể có khoảng cách lớn giữa độc lập chính thức và độc lập thực tế của các NHTW. Sự độc lập của NHTW tất nhiên bị ảnh hưởng bởi mức độ độc lập pháp lý (de jure), nhưng cũng được quyết định bởi một loạt các nhân tố khác như các thỏa thuận không chính thức hoặc các thực hành thực tế, chất lượng các nghiên cứu tại NHTW, tính cách của các nhân viên chủ chốt của NHTW, Kho bạc, hoặc Bộ tài chính. Cukierman cho rằng rất khó trong việc mã hóa những yếu tố này để xác định các đo lường thực nghiệm của sự độc lập. Ông nhấn mạnh rằng mức độ đáng kể của các chủ thể trong việc lựa chọn các biến pháp lý tạo ra những đo lường này (pháp lý và thực tiễn) cao tùy ý. Theo tác giả, việc sử dụng gộp các biến pháp lý và những biến này bao hàm rộng hơn các thực hành không chính thức, cung cấp các kết quả rất hữu ích cho việc đánh giá tính độc lập thực tế của NHTW.

Cukierman (1992) cung cấp ba chỉ số của NHTW độc lập, trong đó hai chỉ số (LVAU-LVAW và TOR) được trích dẫn và sử dụng rộng rãi trong các nghiên cứu. Chỉ số đầu tiên (LVAU-LVAW) được tính cho hơn 70 quốc gia và được mô tả như là chỉ số pháp lý. Mặc dù, chỉ số này chỉ cung cấp một phần sự đánh giá về mức độ độc lập của NHTW thực tế, nó vẫn là một chỉ số hữu ích và toàn diện. Chỉ số này được xây dựng từ 16 biến, cung cấp bức tranh chi tiết về cơ cấu pháp lý cho hoạt động của rất nhiều NHTW. Điểm cần lưu ý, việc xếp hạng theo LVAU cho kết quả về mức độ độc lập tương tự với xếp hạng theo LVAW. Các biến của chỉ số LVAU-LVAW chia thành 4 nhóm gồm: Thứ nhất: Thống đốc NHTW: (i) nhiệm kỳ của Thống đốc; (ii) cơ quan được ủy quyền bổ nhiệm Thống đốc; (iii) điều khoản miễn nhiệm Thống đốc; (iv) khả năng của Thống đốc giữ vị trí khác trong chính phủ; Thứ hai: Hình thành chính sách; (v) cơ quan có trách nhiệm trong việc xây dựng CSTT; (vi) các quy tắc liên quan đến việc giải quyết xung đột giữa NHTW và chính phủ; (vii) NHTW có vai trò trong việc xây dựng ngân sách chính phủ; Thứ ba: Mục tiêu của NHTW; (viii) các mục tiêu của NHTW; Thứ tư: Hạn chế đối với việc NHTW cho chính phủ vay; (ix) giới hạn đối với các khoản ứng trước cho chính phủ; (x) giới hạn đối với các khoản vay có bảo đảm cho chính phủ; (xi) cơ quan nào có quyền kiểm soát các điều khoản và điều kiện (thời hạn, lãi suất, và giá trị) của các khoản vay cho chính phủ; (xii) cơ quan nào được tiếp cận các khoản vay của NHTW; (xiii) các loại giới hạn của khoản vay; (xiv) thời hạn của các khoản vay; (xv) các giới hạn về lãi suất áp dụng cho các khoản vay từ NHTW; và (xvi) ngăn cấm đối với việc cho vay trên thị trường thứ cấp.
Chỉ số thứ hai (TOR - tỷ lệ luân chuyển Thống đốc), một chỉ số độc lập thực tế, được tính cho 58 quốc gia, Cukierman cố gắng xác định độ lệch của thực tế so với quy định pháp luật. Tuy nhiên, Cukierman cảnh báo TOR thấp có thể dẫn đến nhầm lẫn do dấu hiệu của sự độc lập trong trường hợp NHTW tương đối phụ thuộc vào ngành hành pháp, và dẫn đến có xu hướng rời bỏ vị trí. Tuy nhiên, TOR vẫn là chỉ số hữu ích dựa trên cơ sở giả định rằng - ít nhất lớn hơn một ngưỡng xác định - TOR cao hơn không có nghĩa mức độ độc lập thấp hơn. Cụ thể, trong trường hợp TOR cao, nhiệm kỳ của Thống đốc có thể ngắn hơn nhiệm kỳ trung bình của chính phủ, điều này cản trở NHTW thực hiện CSTT dài hạn.

Tác giả lưu ý không chắc chắn rằng chỉ số TOR có ý nghĩa thực tiễn đối với các nước phát triển hơn. Việc xếp hạng được tính bởi Cukierman chỉ ra rằng TOR ở các nước đang phát triển bao hàm một khoảng cách giá trị lớn hơn so với các nước OECD, gợi ý rằng đây không phải là các chỉ số tin cậy đối với các nước OECD. Tuy nhiên, ở các nước đang phát triển, các thực hành sai lệch so với các tiêu chuẩn pháp lý phổ biến hơn so với các nước công nghiệp, TOR có thể là phản ánh tốt về mức độ độc lập của NHTW.  

Chỉ số cuối cùng (QVAU và QVAW) được tác giả xây dựng trên cơ sở các phản hồi từ 24 NHTW đối với các câu hỏi được gửi đi. Các câu hỏi điều tra nhiều khía cạnh khác nhau về mức độ độc lập của NHTW. Nó được coi là chỉ số của độc lập thực tế, do những câu hỏi này tập trung vào các thực hành NHTW. Các câu hỏi không chỉ điều tra các khía cạnh pháp lý của NHTW độc lập và các mục tiêu pháp lý (de jure) của CSTT mà quan trọng nhất tập trung vào các công cụ kiểm soát bởi NHTW và các thực hành khi có sự khác biệt với pháp luật.

Tài liệu tham khảo:
Alesina, A. (1988). Macroeconomics and Politics. In S. Fischer, NBER Macroeconomics Annual 1988, Volume 3 (pp. 13-62). MIT Press.
Arnone, M., Laurens, B., & Segalotto, J.-F. (2006). The Measurement of Central Bank Autonomy: Survey of Models, Indicators, and Empirical. Washington DC.: International Monetary Fund, IMF Working Paper, WP/06/227.
Arnone, M., et al. (2007). “Central bank autonomy: lessons from global trends.” IMF Staff Papers 56(2): 263-296.
Cukierman, A. (1992). Central bank strategy, credibility, and independence: Theory and evidence, MIT press.
Cukierman, A. (1993). “Central bank independence, political influence and macroeconomic performance: a survey of recent developments.” Cuadernos de Economía: 271-291.
Eijffinger, S. C. and E. Schaling (1995). The ultimate determinants of central bank independence, Tilburg University.
Grilli, V., et al. (1991). “Political and monetary institutions and public financial policies in the industrial countries.” Economic Policy 6(13): 341-392.
Parkin, M. and R. Bade (1978). Central Bank Laws and Monetary Policies: A Preliminary Investigation. Department of Economics Research Reports. London, Department of Economics, University of Western Ontario.

ThS. Đặng Thế Tùng