Khung khổ điều hành chính sách của NHNN từ 2012 đến nay - một số đánh giá và khuyến nghị
Vấn đề - Nhận định - Ngày đăng : 14:41, 23/08/2019
Ngày nhận bài: 30/7/2019 - Ngày biên tập: 31/7/2019 - Ngày duyệt đăng: 8/8/2019. Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 16/2019
Tóm tắt: Nhìn tổng thể, điều hành chính sách tiền tệ (CSTT) của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) trong giai đoạn 2012 đến nay đã có những đổi mới căn bản về xây dựng chiến lược, thiết lập hệ thống mục tiêu rõ ràng hơn và đa dạng hóa các công cụ CSTT, qua đó đạt được thành công to lớn trong việc kiểm soát lạm phát và giữ ổn định kinh tế vĩ mô, thể hiện tính chủ động, linh hoạt trong điều hành, phù hợp với diễn biến tình hình thực tế.
Từ khóa: điều hành, chính sách tiền tệ, Ngân hàng Nhà nước
The policy framework of the SBV since 2012 - some reviews and recommendations
Abstract: In general, the monetary policy operation of the State Bank of Vietnam (SBV) in the period of 2012 up to now has obtained fundamental reforms in strategy planning and setting up the target system with clearer and diversified monetary policy instruments, thereby achieving great success in controlling inflation and maintaining macroeconomic stability, demonstrating proactive, flexible management and appropriateness suitable with actual situation developments.
Key words: monetary policy operation, State Bank of Vietnam
1. Bối cảnh kinh tế vĩ mô và định hướng điều hành chính sách tiền tệ của NHNN từ 2012 đến nay
1.1. Bối cảnh kinh tế vĩ mô
Kinh tế toàn cầu dần phục hồi sau cuộc khủng hoảng và suy thoái kinh tế (bình quân giai đoạn 2012-2018 đạt gần 3,5% nhờ sự gia tăng đầu tư, thương mại và sản xuất công nghiệp) nhưng vẫn thấp hơn nhiều so với mức tăng trưởng bình quân 5% của giai đoạn trước khủng hoảng. Vấn đề nợ công diễn biến phức tạp ở tất cả các nhóm nước, ngay cả các cường quốc như Mỹ và Nhật Bản cũng không thoát khỏi vòng xoáy này do những khoản chi tiêu khổng lồ của các gói kích thích được triển khai nhằm vực dậy nền kinh tế sau khủng hoảng. Điều hành CSTT các nước vẫn theo hướng trái chiều giữa Mỹ và các khu vực. Ngân hàng trung ương (NHTW) các nước Anh, Nhật Bản, châu Âu... tiếp tục duy trì CSTT nới lỏng để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế; một số nước mới nổi, đang phát triển hạ lãi suất để thoát khỏi suy thoái như: Brazil, Ukraine, Chile, Peru...; trong khi một số quốc gia tăng lãi suất ngay sau khi Ngân hàng Dự trữ Liên bang Mỹ (FED) tăng lãi suất như: Ảrập, Hongkong, Mexico.
Thế giới tiếp tục thúc đẩy xu thế toàn cầu hoá, cải cách kinh tế, đặc biệt là cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang từng bước đi vào chiều sâu, sản sinh ra những ngành nghề, kỹ thuật mới. Lực lượng lao động dồi dào đã không còn là thế mạnh mà thay vào đó là máy móc, công nghệ. Các công nghệ như Internet vạn vật, trí tuệ nhân tạo, mạng xã hội, điện toán đám mây… từng bước được vận dụng mang lại lợi ích cho toàn bộ nền kinh tế. Ngoài ra, trái với giai đoạn trước đây khi kinh tế thế giới tăng trưởng nóng, lạm phát luôn là một thách thức đối với việc duy trì sự ổn định kinh tế toàn cầu, từ năm 2010 trở lại đây, sức ép lạm phát không quá lớn, thậm chí có xu hướng giảm và thấp hơn mục tiêu đặt ra ở các nước phát triển, đặt các quốc gia vào tình trạng đối mặt với rủi ro giảm phát.
Tại Việt Nam, từ năm 2012 đến nay, với những nỗ lực điều hành chính sách, tháo gỡ khó khăn cho nền kinh tế đồng thời nhờ những tác động tích cực của sự phục hồi kinh tế thế giới, kinh tế trong nước đã có sự cải thiện đáng ghi nhận với mức tăng trưởng trong các năm 2015,2016,2017, đạt tương ứng 6,68%; 6,21%; 6,81% và đạt mức 7,08% trong năm 2018. Lạm phát chung luôn được kiểm soát ở mức thấp hơn mục tiêu đề ra và có xu hướng giảm dần (bình quân khoảng 4%). Lạm phát cơ bản cũng theo xu hướng giảm và ổn định, từ mức 13,56% đầu năm 2012 xuống 1,69% cuối năm 2015 và 1,48% cuối năm 2018. Kỳ vọng lạm phát trong những năm tới giảm so với trước đây, tạo tiền đề ổn định kinh tế vĩ mô, giảm lãi suất, ổn định thị trường tài chính tiền tệ, nâng cao niềm tin vào VND và môi trường đầu tư của Việt Nam, hỗ trợ tăng trưởng bền vững. Sự ổn định kinh tế vĩ mô do lạm phát được kiểm soát đã được các tổ chức quốc tế như IMF, ADB, WB đánh giá cao. Dự trữ ngoại hối đạt mức cao kỷ lục; Việt Nam được các tổ chức xếp hạng tín nhiệm nâng hạng từ “BB-” lên “BB” với triển vọng là ổn định; chỉ số hoán vị rủi ro tín dụng (CDS) phản ánh mức độ rủi ro của đầu tư trái phiếu Chính phủ Việt Nam đã giảm mạnh. Bên cạnh đó, cơ cấu kinh tế dần chuyển dịch theo hướng gia tăng tỷ trọng các ngành có hàm lượng công nghệ và giá trị gia tăng cao, môi trường đầu tư kinh doanh của Việt Nam cũng được cải thiện theo hướng thông thoáng, minh bạch, và phù hợp với chuẩn mực quốc tế, góp phần thúc đẩy kinh tế trong nước tăng trưởng trở lại.
 |
|
|
Mặc dù kinh tế trong nước có xu hướng tăng trưởng trở lại, nhưng vẫn còn tiềm ẩn một số vấn đề cần được quan tâm như: (i) Cấu trúc và thể chế kinh tế chưa chắc chắn, chưa kích thích được sự sáng tạo đổi mới sâu rộng, đặc biệt trong bối cảnh CMCN 4.0 và hội nhập kinh tế toàn cầu gia tăng; (ii) Thị trường vốn, chứng khoán, bất động sản phát triển chưa bền vững, thị trường vốn chưa phát huy hiệu quả vai trò cung cấp bổ sung nguồn vốn cho nền kinh tế; Hệ thống ngân hàng dễ bị tổn thương, nguồn vốn cấp bổ sung cho hệ thống ngân hàng hạn chế, nợ xấu vẫn còn tiếp tục xử lý, các công cụ pháp luật giải quyết nợ xấu còn thiếu, chưa đồng bộ; (iii) Tiềm ẩn nguy cơ lạm phát tăng trở lại do ngoài tác động từ các yếu tố tiền tệ, Việt Nam còn chịu ảnh hưởng của các yếu tố về phía cung ngày càng rõ rệt trong bối cảnh (1) giá hàng hóa cơ bản trên thị trường thế giới có thể tăng; (2) lộ trình điều chỉnh giá một số mặt hàng do Nhà nước quản lý vẫn tiếp diễn; (3) Chính phủ sẽ tiếp tục thực hiện các giải pháp tháo gỡ khó khăn cho nền kinh tế, nâng trần nợ công và được tài trợ thông qua việc phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước.
1.2. Định hướng điều hành CSTT của NHNN
Trên cơ sở mục tiêu tổng quát tại Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm và Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020, NHNN đã điều hành CSTT chặt chẽ, thận trọng, linh hoạt, phối hợp hài hòa với chính sách tài khóa nhằm kiên định với mục tiêu hàng đầu là kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, ổn định thị trường ngoại tệ và tăng niềm tin vào VND, đảm bảo khả năng thanh khoản của các TCTD, trên cơ sở khả năng kiểm soát lạm phát thực hiện điều hành giảm lãi suất để tháo gỡ khó khăn, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế hợp lý.
2. Thực trạng khung khổ điều hành CSTT của NHNN từ năm 2012 đến nay
2.1. Về hệ thống mục tiêu CSTT của NHNN
* Mục tiêu cuối cùng: Kể từ khi Luật NHNN mới 2010 ra đời, mục tiêu cuối cùng của CSTT đã được xác định là ổn định giá trị đồng tiền, phù hợp với thông lệ chung của quốc tế, kiên định, thiết lập ưu tiên nhất quán, rõ ràng theo hướng cụ thể hóa một mức mục tiêu lạm phát trung hạn mà NHNN cần phấn đấu đạt được, tạo cơ sở chuyển sang áp dụng khung khổ lạm phát mục tiêu (LPMT) trong giai đoạn tiếp theo. Theo đó, NHNN đã điều hành CSTT theo hướng thận trọng, linh hoạt với mục tiêu ưu tiên hàng đầu là kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, kết hợp với việc sử dụng đồng bộ các công cụ CSTT. Bên cạnh đó, thực hiện chỉ đạo của Chính phủ, NHNN cũng có các giải pháp hỗ trợ tăng trưởng kinh tế nhưng là ở mức “hợp lý” (được nêu tại các Chỉ thị của NHNN về điều hành CSTT trong những năm qua) chứ không phải bằng mọi giá như trước đây. Tuy nhiên, điều hành CSTT của NHNN đôi khi vẫn gặp khó khăn nhất định do cần có sự đánh đổi giữa các mục tiêu kiểm soát lạm phát và tăng trưởng kinh tế, và các mục tiêu khác như đảm bảo ổn định hệ thống ngân hàng...
* Mục tiêu trung gian: Về cơ bản, NHNN chủ yếu sử dụng chỉ tiêu tổng phương tiện thanh toán (M2), tín dụng đối với nền kinh tế làm mục tiêu trung gian trong điều hành CSTT. Tuy nhiên, do mức độ chênh lệch giữa chỉ tiêu định hướng về M2 và thực tế tăng lên sau khi Việt Nam hội nhập sâu vào nền kinh tế thế giới, do đó, từ cuối năm 2011, NHNN đã kết hợp với việc phân bổ, kiểm soát chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng đối với từng TCTD/nhóm TCTD và cân nhắc điều chỉnh chỉ tiêu phân bổ trong năm theo điều kiện thị trường; đồng thời, từng bước thử nghiệm việc kết hợp mục tiêu giá (lãi suất và tỷ giá) làm mục tiêu trung gian thông qua việc công bố từ đầu năm tại các chỉ thị của NHNN về định hướng tăng M2, tín dụng, mục tiêu giảm lãi suất, mức điều chỉnh tỷ giá. Theo đó, hàng năm NHNN đã cam kết một mức độ biến động tỷ giá USD/VND nhất định (từ 1-3%) và thực hiện thành công bằng các giải pháp điều hành CSTT đồng bộ; đồng thời, từng bước điều hành giảm dần mặt bằng lãi suất huy động và cho vay trên cơ sở theo sát xu hướng giảm của lạm phát, tránh gây áp lực đến tỷ giá.
 |
|
|
* Mục tiêu hoạt động: Thực tế thời gian qua cho thấy, việc kiểm soát tiền cơ sở (MB) của NHNN phụ thuộc vào diễn biến kinh tế vĩ mô và tiền tệ và hệ số nhân tiền m thường xuyên biến động, không ổn định khiến mối quan hệ giữa M2 và MB không thực sự chặt chẽ. Do đó, kể từ cuối 2011 đến nay, ngoài mục tiêu hoạt động là MB, NHNN đã dần kết hợp sử dụng mục tiêu vốn khả dụng và lãi suất trên thị trường liên ngân hàng (LNH) làm mục tiêu bổ sung, trong đó lãi suất LNH đã ngày càng trở nên quan trọng. Cụ thể, trong giai đoạn 2011-2015, NHNN kết hợp điều hành lãi suất LNH hướng đến mục tiêu ổn định tỷ giá và thị trường ngoại hối. Theo đó, NHNN chủ yếu sử dụng công cụ nghiệp vụ thị trường mở (OMOs) để điều tiết thanh khoản đảm bảo lãi suất LNH biến động trong một biên độ nhất định với trần của lãi suất LNH là lãi suất OMOs và sàn là lãi suất phát hành tín phiếu NHNN. Từ năm 2016 đến nay, với cơ chế điều hành tỷ giá mới, linh hoạt hơn theo diễn biến thị trường trong nước và thế giới (cơ chế điều hành tỷ giá trung tâm), do đó, mục tiêu lãi suất LNH không được điều hành rõ như trong giai đoạn trước mà đi theo hướng hỗ trợ thanh khoản (lãi suất LNH giảm xuống mức thấp) trong điều kiện tỷ giá ổn định.
2.2. Về sử dụng các công cụ CSTT
Để thực thi CSTT quốc gia, NHNN đã linh hoạt sử dụng các công cụ CSTT và các công cụ khác nhằm mang lại hiệu quả cao trong việc thực thi CSTT để đạt được các mục tiêu cuối cùng trong từng thời kỳ, cụ thể:
(i) Công cụ dự trữ bắt buộc (DTBB): DTBB là công cụ có khả năng điều tiết nhanh và mạnh đến vốn khả dụng của các TCTD và lãi suất thị trường, do đó, phát huy được tối đa vai trò kiểm soát tiền tệ, hạn chế khả năng mở rộng tín dụng, đặc biệt trong bối cảnh lạm phát tăng cao, tín dụng có xu hướng tăng trưởng nóng (giai đoạn 2007-2011). Tuy nhiên, trong giai đoạn điều hành CSTT cần linh hoạt thực hiện nhiều mục tiêu, công cụ DTBB lại gặp những hạn chế nhất định nên đã được NHNN điều hành một cách thận trọng, luôn cân nhắc đến tác động ổn định hệ thống và lãi suất. Theo đó, giai đoạn từ 2012 đến nay, trong điều kiện thị trường tiền tệ, ngoại hối tương đối ổn định, lạm phát được kiểm soát, điều hành CSTT cần linh hoạt thực hiện nhiều mục tiêu, do đó NHNN đã duy trì ổn định tỷ lệ DTBB bằng VND và tỷ lệ DTBB ở mức khá thấp so với các nước có điều kiện tương đồng khác(1) nhằm tạo điều kiện giảm mặt bằng lãi suất theo định hướng, ổn định thanh khoản và hoạt động ngân hàng, đặc biệt trong quá trình thực hiện tái cơ cấu.
(ii) Công cụ tái cấp vốn (TCV): Từ đầu năm 2012, thực hiện các Nghị quyết của Chính phủ về ưu tiên kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội, bảo đảm thanh khoản của các TCTD, an toàn hệ thống ngân hàng, cơ cấu lại hệ thống các TCTD, NHNN giảm doanh số tái cấp vốn, tập trung đáp ứng nhu cầu thanh khoản của TCTD. Theo đó, NHNN chủ yếu tái cấp vốn để hỗ trợ thanh khoản trong dịp Tết Nguyên đán và hỗ trợ một số NHTM cổ phần yếu kém trong quá trình tái cơ cấu có nguy cơ mất khả năng thanh toán. Thời hạn tái cấp vốn hỗ trợ thanh khoản cho các TCTD tái cơ cấu thường là 3-6 tháng, dài hơn thời hạn hỗ trợ thanh khoản Tết (1-3 tháng). Năm 2013, do thanh khoản tương đối dồi dào, các TCTD hầu như không có nhu cầu vay tái cấp vốn, một số NHTM có dư nợ vay tái cấp vốn đã trả nợ trước hạn. Từ năm 2014 đến nay, cùng với thực hiện tái cấp vốn hỗ trợ nhà ở xã hội theo chỉ đạo của Chính phủ tại Nghị quyết số 02/NQ-CP ngày 07/01/2013 về một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu và nhằm hỗ trợ các TCTD thực hiện tái cơ cấu và Nghị quyết 61/NQ-CP ngày 21/8/2014 của Chính phủ, NHNN đã thực hiện tái cấp vốn trên cơ sở TPĐB của VAMC đối với các TCTD nhằm hỗ trợ nguồn vốn hoạt động của TCTD trong quá trình xử lý nợ xấu theo quy định tại Nghị định 53/2013/NĐ-CP và Nghị định số 34/2015/NĐ-CP với thời hạn 6 tháng, lãi suất tái cấp vốn ưu đãi (thấp hơn mức lãi suất tái cấp vốn thông thường 2%/năm). Trong khi đó, việc thực hiện tái cấp vốn theo hồ sơ tín dụng và cầm cố GTCG hầu như không thực hiện do các TCTD không có nhu cầu vay tái cấp vốn qua các kênh này.
(iii) Công cụ nghiệp vụ thị trường mở (OMOs): Từ năm 2012 đến nay, OMOs đã phát huy được vai trò là công cụ chủ yếu giúp NHNN điều tiết tiền tệ, định hướng lãi suất LNH và phối hợp chặt chẽ với các công cụ CSTT khác để thực hiện mục tiêu điều hành CSTT.
Trong điều kiện thanh khoản VND của các TCTD cải thiện và có dư thừa, lãi suất trên thị trường LNH giảm so với giai đoạn trước, NHNN đã điều hành linh hoạt OMOs theo cả 2 chiều mua/bán giấy tờ có giá (GTCG) hàng ngày nhằm góp phần ổn định thị trường tiền tệ, kiểm soát lạm phát và hỗ trợ ổn định tỷ giá. Cụ thể: (1) NHNN đã sử dụng công cụ chào bán tín phiếu NHNN trên OMOs để hút tiền từ các TCTD có dư thừa với kỳ hạn đa dạng từ 7 ngày đến 182 ngày, khối lượng chào bán phù hợp với diễn biến vốn khả dụng, lãi suất chào bán tín phiếu cũng được điều chỉnh linh hoạt, phù hợp với các mức lãi suất trên thị trường và mục tiêu điều hành CSTT; (2) Hàng ngày, NHNN thực hiện chào mua GTCG với kỳ hạn ngắn (chủ yếu 7 ngày), khối lượng tối thiểu là 1.000 tỷ đồng/phiên để phát tín hiệu ổn định thị trường tiền tệ và sẵn sàng hỗ trợ vốn của NHNN, lãi suất chào mua GTCG cũng được điều chỉnh giảm dần từ 14% xuống và duy trì ở mức 4,75%/năm (từ tháng 7/2017), qua đó góp phần ổn định tâm lý, bình ổn lãi suất vào một số thời điểm lãi suất LNH tăng cao do nhu cầu vốn tăng (giáp Tết Dương lịch và Nguyên đán) và hỗ trợ tăng trưởng M2, tín dụng theo đúng định hướng.
Đáng chú ý, từ đầu tháng 4/2016, với việc NHNN thực hiện cơ chế tỷ giá mới đã làm giảm tâm lý găm giữ ngoại tệ, vì vậy giảm áp lực gia tăng tỷ giá, thị trường ngoại hối ổn định, theo đó, tạo điều kiện cho NHNN điều hành OMOs theo hướng cho phép duy trì thanh khoản dồi dào và lãi suất LNH ở mức thấp, qua đó góp phần đạt được mục tiêu ổn định mặt bằng lãi suất và ngăn xu hướng điều chỉnh tăng lãi suất. Nhờ đó, doanh số chào bán tín phiếu NHNN giai đoạn này chiếm tỷ lệ lớn trong tổng doanh số giao dịch với khối lượng trúng thầu bình quân/phiên đạt mức 2.203 tỷ đồng/phiên vào năm 2012 và giảm xuống mức 1.127 tỷ đồng/phiên năm 2015 nhưng lại tăng lên mức 7.299 tỷ đồng trong năm 2016, cho thấy thanh khoản của hệ thống TCTD có xu hướng dư thừa nhiều, lãi suất thị trường ổn định ở mức thấp, phù hợp với mục tiêu đề ra.
 |
|
|
(iv) Các công cụ CSTT khác:
- Lãi suất: Từ năm 2012, trong điều kiện lạm phát được kiểm soát tốt và duy trì ổn định ở mức thấp (dưới 4%), đã tạo điều kiện cho NHNN giảm dần các mức lãi suất điều hành, chủ yếu là lãi suất tái cấp vốn và lãi suất tái chiết khấu, với mức độ và liều lượng phù hợp với từng thời kỳ (9 lần điều chỉnh giảm các mức lãi suất điều hành với tổng mức giảm 8,5%/năm trong hai năm 2012-2013). Từ 2013 đến tháng 7/2017, NHNN đã giữ ổn định các mức lãi suất điều hành do lạm phát được kiểm soát ở mức thấp, lãi suất ổn định trong những năm qua. Ngày 7/7/2017, NHNN giảm 0,25%/năm các mức lãi suất điều hành để hỗ trợ các TCTD giảm mặt bằng lãi suất theo chủ trương của Chính phủ.
Đáng chú ý là NHNN đã từng bước nới lỏng quy định trần và dần chuyển sang điều hành lãi suất theo tín hiệu thị trường, đảm bảo phù hợp theo thông lệ quốc tế; mặt bằng lãi suất thị trường ổn định, không có sự cạnh tranh không lành mạnh giữa các TCTD như trước (2). Hiện NHNN chỉ quy định mức trần 1%/năm đối với tiền gửi không kỳ hạn và có kỳ hạn dưới 1 tháng và 5,5%/năm đối với tiền gửi có kỳ hạn từ 1 tháng đến dưới 6 tháng. Đồng thời, từ cuối năm 2015, điều chỉnh giảm mức trần lãi suất tiền gửi ngoại tệ tối đa áp dụng đối với tổ chức và cá nhân là 0%/năm nhằm thực hiện chủ trương chống đô la hóa của Chính phủ. Về lãi suất cho vay VND, thực hiện theo cơ chế lãi suất thoả thuận giữa TCTD và khách hàng quy định tại Luật các TCTD và Thông tư số 39/2016/TT-NHNN ngày 30/12/2016. Ngoài ra, đối với các lĩnh vực ưu tiên theo chủ trương của Chính phủ (3), NHNN quy định trần lãi suất cho vay ngắn hạn thấp hơn khoảng 2-3% so với lĩnh vực sản xuất, kinh doanh thông thường (hiện ở mức 6,5%/năm).
 |
|
Biểu đồ 1: Lãi suất giao dịch VND giai đoạn 4/2011-4/2018 (%/năm) |
- Tỷ giá hối đoái: Mặc dù giai đoạn 2012-2015, NHNN vẫn tiếp tục điều hành theo cơ chế tỷ giá thả nổi có quản lý, hàng ngày thực hiện việc công bố tỷ giá bình quân liên ngân hàng giữa VND và USD nhưng từ năm 2012, NHNN đã chủ động công bố định hướng điều chỉnh tỷ giá hàng năm (từ 1-3%) nhằm tăng cường tính minh bạch, định hướng và dẫn dắt thị trường, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp chủ động xây dựng kế hoạch sản xuất kinh doanh. Song song với việc điều chỉnh linh hoạt tỷ giá, NHNN thực hiện các biện pháp mua, bán ngoại tệ can thiệp thị trường khi cần thiết, kết hợp giữa điều hành tỷ giá với các công cụ CSTT để giảm áp lực lên tỷ giá và thị trường ngoại tệ, duy trì chênh lệch giữa lãi suất VND và USD để khuyến khích doanh nghiệp và người dân nắm giữ VND. Thu hẹp trạng thái ngoại tệ từ +/-30% xuống còn +/-20% theo Thông tư 07/2012/TT-NHNN. Tổ chức, sắp xếp lại thị trường vàng, qua đó hạn chế tác động bất lợi đến thị trường ngoại tệ.
Đặc biệt, từ 2016 đến nay, với cách thức điều hành tỷ giá mới, hàng ngày NHNN công bố tỷ giá trung tâm dựa trên diễn biến của 8 đồng tiền của các nước đối tác thương mại, đầu tư lớn nhất của Việt Nam, diễn biến tỷ giá ngày hôm trước và mục tiêu điều hành CSTT. Tỷ giá giao dịch của các NHTM trên thị trường được phép dao động trong biên độ +/-3% so với tỷ giá trung tâm do NHNN công bố. Cơ chế này đã giúp cho tỷ giá biến động (có tăng có giảm) linh hoạt hơn các giai đoạn trước, hấp thu tốt hơn các cú sốc bên ngoài và hạn chế tình trạng đầu cơ, găm giữ ngoại tệ. Nhờ đó, trong một số giai đoạn thị trường quốc tế có biến động bất lợi trong năm 2016-2017(4) tỷ giá USD/VND mặc dù tăng theo xu hướng thị trường quốc tế nhưng mức tăng không lớn và nhanh chóng ổn định trở lại. Cùng với điều hành tỷ giá trung tâm linh hoạt, NHNN linh hoạt mua/bán ngoại tệ can thiệp thị trường, trong đó thực hiện các biện pháp mua/bán ngoại tệ kỳ hạn để hỗ trợ thanh khoản cho các TCTD và giúp giảm kỳ vọng gia tăng tỷ giá; đồng thời, phối hợp đồng bộ các công cụ CSTT, điều tiết thanh khoản và lãi suất VND hợp lý để hỗ trợ ổn định thị trường ngoại hối và tỷ giá khi cần thiết.
- Hạn mức tín dụng (HMTD): Sau hơn 13 năm ngừng hoạt động, từ năm 2011, công cụ HMTD đã được NHNN áp dụng trở lại trong điều hành CSTT với vai trò vừa là công cụ quan trọng trong kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, vừa được sử dụng làm mục tiêu trung gian bổ sung, kết hợp với chỉ tiêu tăng trưởng M2, tín dụng đối với nền kinh tế. Từ năm 2011 đến nay, NHNN chỉ đạo các TCTD thực hiện giảm tốc độ và tỷ trọng dư nợ cho vay lĩnh vực phi sản xuất (gồm tín dụng đầu tư, kinh doanh bất động sản; tín dụng đầu tư, kinh doanh chứng khoán; tín dụng tiêu dùng), đến cuối năm 2011-2012, tỷ trọng này tối đa là 16%. Từ năm 2013, NHNN bổ sung cấu phần tỷ trọng cấp tín dụng của từng TCTD để làm căn cứ đánh giá khả năng mở rộng tín dụng, mức độ ảnh hưởng đến kết quả tăng trưởng chung của toàn hệ thống. Bên cạnh đó, việc phân bổ HMTD cũng được xem xét riêng cho các TCTD được tái cơ cấu theo Đề án tái cơ cấu TCTD của Chính phủ. Riêng trong năm 2018, 2019 nếu TCTD có khả năng tuân thủ quy định về tỷ lệ an toàn vốn theo Thông tư số 41/2016/TT-NHNN và được Cơ quan TTGSNH đánh giá phát triển bền vững sẽ được ưu tiên mở rộng tín dụng..
3. Đánh giá kết quả điều hành CSTT của NHNN Việt Nam thời gian qua
3.1. Thành tựu
Thứ nhất, hệ thống mục tiêu CSTT của Việt Nam về cơ bản đã được hình thành, cùng với việc từng bước thử nghiệm kết hợp hài hòa giữa điều hành theo khối lượng và giá cả (lượng tiền cung ứng và điều hành lãi suất) đã góp phần kiểm soát, ổn định thị trường tiền tệ, đảm bảo nguồn vốn thanh khoản và nguồn vốn cho tín dụng của các TCTD, vừa góp phần kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô. Đồng thời, NHNN cũng đã tăng cường năng lực nghiên cứu, phân tích dự báo, trong đó có phương pháp lập trình tài chính nhằm đưa ra các chỉ tiêu định hướng phù hợp. Kết quả, NHNN đã kiểm soát mức tăng M2 ở mức thấp, góp phần quan trọng vào thành công đưa lạm phát từ mức hai con số 18,13% năm 2011 xuống 6,81% năm 2012 và hiện duy trì ở mức dưới 4%; kỳ vọng lạm phát cũng đã giảm so với trước đây và người dân tin tưởng hơn vào quyết tâm đạt được mục tiêu kiểm soát lạm phát của NHNN.
Thứ hai, việc điều hành các công cụ CSTT đã chuyển từ trạng thái bị động đối phó với tình huống sang chủ động dẫn dắt thị trường, có sự phối kết hợp đồng bộ, linh hoạt giữa các công cụ. Trong đó, công cụ OMOs được xem là công cụ chủ đạo trong trong việc điều tiết tiền tệ và lãi suất nhằm đạt được các mục tiêu điều hành CSTT của NHNN trong từng thời kỳ. Kết quả là, hiện mặt bằng lãi suất huy động và cho vay đã giảm mạnh theo mục tiêu của NHNN(5), đường cong lãi suất đã dần được hình thành. Hệ thống các TCTD đã và đang từng bước tái cơ cấu thành công thể hiện qua nợ xấu từng bước được kiểm soát, thanh khoản của hệ thống TCTD được đảm bảo, các hệ số an toàn được cải thiện.
Thứ ba, tăng trưởng tín dụng thấp hơn so với các năm trước nhưng tăng trưởng kinh tế vẫn đảm bảo, hiệu quả dòng vốn tín dụng và nền kinh tế được cải thiện rõ theo hướng tập trung khuyến khích dòng tín dụng của NHTM vào lĩnh vực ưu tiên(6) của nền kinh tế. Điều này cho thấy điều hành CSTT đã gắn với việc chuyển đổi mô hình tăng trưởng kinh tế theo hướng nâng cao chất lượng, hiệu quả, sức cạnh tranh của nền kinh tế và phù hợp với chủ trương của Đảng trong việc từng bước giảm tỷ lệ cung cấp cho đầu tư phát triển từ hệ thống NHTM(7). Bên cạnh đó, NHNN cũng đã tăng cường công tác quản lý thanh tra giám sát đối với các TCTD thông qua việc từng bước ban hành các văn bản quy định về phân loại trích lập dự phòng rủi ro, các quy định về tuân thủ các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các TCTD nhằm nâng cao khả năng quản trị của các TCTD và dần tiếp cận chuẩn mực quốc tế, thực hiện tái cơ cấu các TCTD gắn với xử lý nợ xấu.
Thứ tư, tỷ giá và thị trường ngoại hối có diễn biến tích cực và tương đối ổn định (năm 2016 tỷ giá tăng khoảng 1,2%; năm 2017 giảm khoảng 0,2% và 2018 tăng khoảng 1,8%), tỷ giá trung tâm được điều hành theo sát diễn biến của đồng USD trên thị trường quốc tế cũng như cung - cầu ngoại tệ trong nước, góp phần giảm sức ép phải sử dụng lãi suất để hỗ trợ tỷ giá, củng cố lòng tin của dân chúng vào VND, doanh nghiệp và người dân tăng cường bán ngoại tệ cho hệ thống TCTD; cán cân thương mại thặng dư, dòng vốn nước ngoài tiếp tục đầu tư mạnh vào Việt Nam, qua đó, tạo điều kiện cho NHNN mua ngoại tệ để tăng quy mô DTNHNN lên mức kỷ lục hơn 60 tỷ USD (cuối năm 2018), và có thể đã đạt được 68 tỷ USD ( theo Đại học Ngân hàng TP HCM) nâng cao tiềm lực tài chính quốc gia và khả năng can thiệp bình ổn thị trường của NHNN.
3.2. Hạn chế và nguyên nhân
Bên cạnh những thành công đáng kể nêu trên, công tác điều hành CSTT của NHNN cũng còn một số hạn chế, khó khăn nhất định, cụ thể:
Một là, cơ chế truyền tải giữa hệ thống các mục tiêu còn chưa được định hình rõ ràng, mục tiêu điều hành chủ yếu là khối lượng hoặc kết hợp giữa khối lượng và lãi suất nên NHNN gặp khó khăn trong việc theo đuổi nhiều mục tiêu điều hành (M2, tín dụng, ổn định lãi suất thị trường, tỷ giá), dẫn đến hạn chế tác động của CSTT. Mặt khác, theo quy luật, khi thị trường tài chính phát triển, mối liên hệ giữa các mục tiêu tiền tệ (M2, tín dụng) đến các mục tiêu cuối cùng là lạm phát, tăng trưởng kinh tế sẽ trở nên kém bền vững, trong khi biến động của lãi suất ngày càng có vai trò quan trọng, ảnh hưởng lớn đến các quyết định đầu tư, kinh doanh, do đó, các NHTW có xu hướng áp dụng mục tiêu lãi suất trong điều hành CSTT nhằm góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực của CSTT đến các biến số kinh tế vĩ mô.
Hai là, điều hành CSTT của NHNN hiện còn sử dụng một số biện pháp hành chính như: giao chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng, trần lãi suất huy động tiền gửi ngắn hạn bằng VND, trần lãi suất cho vay ngắn hạn bằng VND đối với 5 lĩnh vực ưu tiên. Việc sử dụng các biện pháp hành chính sẽ hạn chế sự vận hành theo cơ chế thị trường của thị trường tiền tệ nơi truyền tải từ các mức lãi suất điều hành của NHNN đến lãi suất thị trường LNH và đến các lãi suất huy động và cho vay của các TCTD. Và có thể ảnh hưởng tới sự phân bổ vốn hiệu quả trong nền kinh tế.
Ba là, mặc dù lãi suất thị trường LNH gần đây đã có biến động cùng xu hướng với lãi suất OMOs cùng kỳ hạn, nhưng các lãi suất điều hành khác của NHNN (lãi suất cơ bản và lãi suất tái cấp vốn) hầu như ít tác động đến lãi suất thị trường LNH, do lãi suất LNH thường chịu ảnh hưởng chủ yếu bởi mức độ dư thừa hoặc thiếu hụt vốn khả dụng của các NHTM. Đồng thời, diễn biễn lãi suất trên thị trường LNH thời gian qua được điều hành theo xu hướng giảm nhưng vẫn có những thời điểm lãi suất LNH biến động tăng, giảm với biên độ tương đối rộng (khoảng 1-5%/năm), lớn hơn nhiều so với biên độ dao động của lãi suất huy động, làm tác động đến tâm lý trên thị trường tiền tệ.
Bốn là, tỷ giá trung tâm mặc dù được điều hành linh hoạt và cơ bản tương đối ổn định so với các đồng tiền khác nhưng chưa thể hiện được rõ nét vai trò định hướng, dẫn dắt thị trường, dẫn tới một số thời điểm vẫn còn tâm lý chờ đợi, kỳ vọng tỷ giá tăng, làm hạn chế sự truyền tải tác động đến mục tiêu cuối cùng qua kênh tỷ giá.
4. Một số khuyến nghị
Từ những đánh giá nêu trên và trên cơ sở Chiến lược phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2021-2030, kế hoạch Phát triển kinh tế xã hội 2021-2025, cũng như các nhiệm vụ nêu tại Chiến lược phát triển ngành ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2030 (Quyết định số 986/QĐ-TTg ngày 08 tháng 08 năm 2018) và Chương trình hành động của ngành ngân hàng (Quyết định 34/QĐ-NHNN ngày 7/1/2019), tác giả xin đề xuất một số khuyến nghị nhằm đổi mới công tác điều hành CSTT của NHNN trong thời gian tới như sau:
- Trong điều kiện kinh tế vĩ mô ổn định, lạm phát kiểm soát ở mức thấp, hội nhập quốc tế sâu rộng, cũng như độ phát triển của thị trường tài chính và hệ thống ngân hàng gia tăng, NHNN cần nghiên cứu xây dựng và hiện đại hóa công tác điều hành CSTT theo hướng áp dụng khung khổ LPMT linh hoạt (flexible inflation targeting) với trọng tâm chính của quá trình cải cách là chuyển từ điều hành theo mục tiêu khối lượng sang mục tiêu giá (lãi suất). Với cách thức điều hành này, NHNN có thể thiết lập mục tiêu lạm phát linh hoạt trong ngắn hạn, giảm thiểu áp lực chính trị, qua đó củng cố uy tín và độ tin cậy, cũng như cho phép NHNN đạt được mục tiêu kép, bao gồm ổn định giá cả và tăng trưởng, việc làm.
Theo đó, NHNN cần: (i) Thiết lập thể chế pháp lý quy định tại Luật NHNN các nội dung nhằm thực thi khung khổ CSTT lạm phát mục tiêu; (ii) Quy định rõ nhiệm vụ của NHNN trong việc đạt được mục tiêu CSTT tại Luật NHNN theo hướng tiếp tục chỉ rõ mục tiêu ưu tiên cao nhất là kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền, góp phần giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả huy động và phân bổ nguồn vốn trong nền kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững; (iii) Để theo đuổi khung khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt, minh bạch NHNN cần hướng tới thực thi CSTT thông qua lãi suất ngắn hạn nhằm làm giảm biến động của lãi suất thị trường, thúc đẩy thị trường tài chính phát triển và tăng cường khả năng truyền tải tác động CSTT đến nền kinh tế; (iv) Tăng cường tính độc lập cho NHNN trong điều hành CSTT và chú trọng công tác truyền thông CSTT.
- Điều hành lãi suất phù hợp với diễn biến kinh tế vĩ mô, lạm phát và thị trường tiền tệ; chuyển dần từ điều hành CSTT theo khối lượng sang chủ yếu điều hành theo giá, sử dụng các công cụ gián tiếp, tiến tới dỡ bỏ dần các biện pháp hành chính về lãi suất khi điều kiện cho phép. Đồng thời, để có thể định hướng cho lãi suất thị trường LNH và các lãi suất khác trên thị trường, NHNN có thể cân nhắc việc hình thành hành lang lãi suất trần- sàn, trong đó lãi suất nghiệp vụ thị trường mở là lãi suất chủ đạo khi thực thi CSTT theo khung khổ LPMT linh hoạt. Ngoài ra, xem xét bổ sung và điều chỉnh lãi suất tiền gửi DTBB như là một công cụ trong điều hành CSTT để điều tiết thanh khoản, tiền tệ.
- Điều hành tỷ giá linh hoạt, phù hợp với diễn biến thị trường và các cân đối vĩ mô nền kinh tế, mục tiêu CSTT. Tiếp tục thực hiện chế độ tỷ giá thả nổi có quản lý, điều hành tỷ giá với mức độ linh hoạt cao hơn, bám sát diễn biến thị trường tài chính trong nước và quốc tế để ứng phó trước sự biến động khó lường của thị trường trong nước và quốc tế.
- Điều hành chính sách tín dụng theo hướng nâng cao chất lượng tín dụng; tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận vốn tín dụng của doanh nghiệp và người dân; hạn chế cho vay bằng ngoại tệ, chuyển quan hệ huy động vốn và cho vay ngoại tệ giữa TCTD với khách hàng sang quan hệ mua bán ngoại tệ để đảm bảo thanh khoản giữa ngoại tệ và tăng dự trữ ngoại hối; giảm dần tỷ lệ tín dụng ngoại tệ/tổng tín dụng, tiến tới ngừng cho vay ngoại tệ nhằm khắc phục tình trạng đô la hóa trong nền kinh tế.
- NHNN điều hành CSTT chủ động, linh hoạt, bảo đảm sự phối hợp chính sách giữa NHNN và Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công Thương nhằm tạo sự đồng bộ, nhất quán giữa CSTT với chính sách tài khóa và các chính sách vĩ mô khác để thực hiện mục tiêu kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, hỗ trợ tăng trưởng kinh tế bền vững.
Chú thích:
(1) Đối với nhóm nước thu nhập trung bình: không phải DTBB chiếm 2,8%, tỷ lệ DTBB từ 0-5% chiếm 34,7%, tỷ lệ từ 6-15% chiếm 47,2%; tỷ lệ từ 16% trở lên chiếm 15,3%. Đối với nhóm thu nhập thấp: không phải DTBB chiếm 0%, tỷ lệ DTBB 0-5% chiếm 27,3%, tỷ lệ từ 6-15% chiếm 59,1%, tỷ lệ từ 16% trở lên chiếm 13,6%.
(2) T6/2013 cho phép các TCTD thỏa thuận đối với khách hàng lãi suất huy động bằng VND kỳ hạn từ 6 tháng trở lên.
(3) Các lĩnh vực ưu tiên bao gồm: nông nghiệp nông thôn, xuất khẩu, công nghiệp hỗ trợ, doanh nghiệp nhỏ và vừa, doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao.
(4) Đặc biệt sau các sự kiện Brexit ngày 23/6 đồng EUR sụt giảm tới hơn 3%; sự kiện Trump đắc cử tổng thống Mỹ ngày 9/11 cùng với kỳ vọng Fed tăng lãi suất trong tháng 12/2016 khiến đồng USD thế giới tăng giá mạnh; giai đoạn từ đầu tháng 2 tới giữa tháng 3/2017 đồng USD thế giới tăng giá mạnh trước kỳ vọng Fed tăng lãi suất…
(5) So với năm 2011, lãi suất cho vay giảm sâu, 11-14%/năm, cao hơn so mức giảm 7-10%/năm của lãi suất huy động; lãi suất qua đêm thị trường nội tệ LNH cũng giảm từ 12,6% năm 2011 xuống dao động từ 1-5%, đảm bảo ở mức thấp so với huy động trên thị trường 1.
(6) Gồm 05 lĩnh vực ưu tiên: nông nghiệp, nông thôn; xuất khẩu; công nghiệp phụ trợ; DNNVV; công nghệ cao
(7) Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI yêu cầu”…Từng bước giảm tỷ lệ cung cấp cho đầu tư phát triển từ hệ thống ngân hàng thương mại…”
Tài liệu tham khảo:
1. NHNN (2006), Đề án “Mục tiêu, giải pháp phát triển ngành ngân hàng Việt Nam đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020”.
2. Chương trình hành động ngành Ngân hàng triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng giai đoạn 2016-2020.
3. Chiến lược phát triển ngành Ngân hàng Việt Nam đến năm 2025, định hướng đến năm 2030 ban hành theo Quyết định 986/QĐ-TTg ngày 8/8/2018.
4. NHNN, Báo cáo Thường niên năm 2012-2016.
5. Báo cáo Việt Nam 2035 của Ngân hàng Thế giới -WB (2016).
6. Báo cáo tổng quan thị trường tài chính của UBGSTC Quốc gia (2017).