Một số điểm mới trong chức năng, nhiệm vụ của NHTW hiện đại

Gia tăng tính độc lập

Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy một mô hình NHTW độc lập sẽ giúp kiểm soát tốt lạm phát (1) và làm giảm thâm hụt ngân sách (2) nhưng không có bằng chứng rõ ràng đối với tăng trưởng kinh tế (3). Tuy nhiên, duy trì lạm phát thấp và một cán cân ngân sách cân bằng cũng là những mục tiêu quan trọng vì không những tạo điều kiện cho việc phân bổ có hiệu quả hơn các nguồn lực của nền kinh tế, mà còn giúp duy trì tính ổn định của hệ thống tài chính và nền kinh tế, góp phần vào tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội. Như vậy, việc gia tăng tính độc lập cũng là một xu hướng được hướng đến trong quá trình phát triển các NHTW hiện đại.

Thống kê số lượng các ngân hàng cải cách mô hình NHTW theo xu hướng độc lập hơn hoặc bớt độc lập hơn

Nguồn: Ana Carolina Garriga Report (5/2016)

Có nhiều nghiên cứu đã đưa ra các cách thức tiếp cận và xây dựng thước đo mức độ độc lập của NHTW. Trong đó, 3 phương pháp phổ biến đó là: (i) Phương pháp đo lường của Quỹ Tiền tệ quốc tế (2004) dựa trên đánh giá mức độ tự chủ trong quá trình hoạch định điều hành CSTT của NHTW; (ii) Phương pháp do Grilli, Masciandaro, và Tabellini xây dựng năm 1991 (viết tắt là GMT) phân biệt khía cạnh độc lập về chính trị (quyền hạn của NHTW trong việc lựa chọn mục tiêu của chính sách tiền tệ) và độc lập về kinh tế (quyền hạn của NHTW  trong việc lựa chọn công cụ chính sách); (iii) Phương pháp do Cukierman đề xuất năm 1992 quan tâm tới việc bổ nhiệm Thống đốc NHTW, việc hình thành mục tiêu và chính sách của NHTW, và những giới hạn trong việc NHTW cho chính phủ vay như được quy định trong luật.

Cho dù đo lường theo phương pháp nào thì xu hướng NHTW trở nên độc lập hơn cũng đã trở thành một định hướng phát triển của một NHTW hiện đại. Một thống kê của Ana Carolina Garriga (2016) cho thấy số lượng các NHTW cải cách gia tăng mức độ độc lập vẫn tiếp tục tăng trong những năm gần đây và xu hướng gia tăng tính độc lập luôn ở mức độ lớn hơn so với xu hướng giảm tính độc lập.

Đổi mới trong thiết kế điều hành CSTT và quản lý tạo hệ sinh thái mới

Trong suốt thập kỷ qua, công nghệ tài chính (Fintech) đã phát triển rất nhanh chóng trên toàn cầu. Ứng dụng công nghệ tạo nên những kết quả đột phá trong phát triển dịch vụ tài chính nhưng cũng tạo ra nhiều thách thức mới cần quản lý:

Thách thức lớn nhất mà hệ thống ngân hàng trên thế giới phải đối mặt và giải quyết là đảm bảo an ninh mạng, an toàn và bảo mật các giao dịch tài chính. Với sự phát triển ngày càng cao của công nghệ số và xu hướng chuyển dần sang điện toán đám mây, những lỗ hổng bảo mật cũng vì thế mà tăng, kéo theo những lo ngại ngày càng nghiêm trọng về rủi ro tấn công tin tặc. Theo đó, sản phẩm dịch vụ tài chính phát triển tinh vi hơn, rủi ro cũng trở nên khó lường hơn rất nhiều, vì vậy cơ chế kiểm soát rủi ro dựa trên các phương pháp truyền thống, cơ chế giám sát ngân hàng ở mỗi nước có thể không còn phù hợp.

 Thứ hai, sự biến động lớn thị trường lao động trong lĩnh vực ngân hàng. Sự sa thải hàng loạt nhân viên do việc ứng dụng thành tựu của công nghệ 4.0, nhưng ngược lại là nhu cầu về nguồn nhân lực chất lượng cao sẽ gia tăng (giỏi cả về chuyên môn nghiệp vụ ngân hàng và công nghệ thông tin). Thêm nữa, việc cạnh tranh thông qua mở rộng mạng lưới các chi nhánh ngân hàng (vật lý) sẽ dần chấm dứt, vì chi phí hoạt động cao, thay vào đó là chi nhánh ảo sẽ ra đời.

Thứ ba, xu hướng gia tăng sử dụng những đồng tiền mã hóa, tiền điện tử tác động đáng kể đến hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ (CSTT) của các NHTW. Sự xuất hiện của đồng tiền này khiến các NHTW sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc quản lý lượng tiền cung ứng cũng như điều  hành CSTT để đạt được mục tiêu ổn định giá cả.

Thứ tư, các công ty công nghệ tài chính (Fintech) trở thành đối thủ cạnh tranh gay gắt của các ngân hàng trong cung ứng các dịch vụ tài chính. Theo báo cáo nghiên cứu đưa ra vào tháng 2/2018 của PwC(4), đến giai đoạn 2020-2025, ngân hàng truyền thống (kinh doanh chủ yếu dựa vào hoạt động huy động vốn và cho vay) có thể dần biến mất và quy mô của khu vực ngân hàng theo đó sẽ thu hẹp đáng kể. Như vậy, cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư đã tạo điều kiện cho xu hướng thâm nhập giữa các Fintech vào lĩnh vực ngân hàng, đặc biệt đối với các hoạt động thanh toán phi truyền thống (cổng thanh toán điện tử, ví điện tử, thanh toán do công ty viễn thông cung cấp…).

Những thách thức trên buộc NHTW cần có những điều chỉnh quan trọng trong quá trình thực hiện những chức năng cơ bản như quản lý lượng tiền cung ứng, điều hành CSTT, quản lý hệ thống thanh toán, quản lý hệ thống các TCTD,…. Đặc biệt là có thêm nhiều chủ thể tài chính mới xuất hiện trên thị trường cùng với các sản phẩm tài chính đa dạng, ứng dụng những công nghệ phức tạp hơn. Thực tiễn phát triển Fintech trong 10 năm qua cho thấy vai trò quản lý đối với hệ thống tài chính, tiền tệ của các NHTW đã có một số thay đổi đáng chú ý:

- Nhiều NHTW trên thế giới đã và đang chủ động nắm bắt xu hướng phát triển của Fintech và hướng tới việc xây dựng các chính sách hỗ trợ về tài chính, để tạo điều kiện cho Fintech phát triển. Nhiều NHTW cũng đã xây dựng khuôn khổ pháp lý để cho phép các công ty Fintech được thử nghiệm các giải pháp công nghệ tài chính mới trong môi trường được kiểm soát trước khi chính thức tung ra thị trường. Điều này đã tạo ra một sân chơi công bằng, hiệu quả, an toàn đồng thời bảo vệ  quyền lợi người tiêu dùng

- Nhiều NHTW đã dành sự quan tâm và nghiên cứu về tác động của tiền điện tử đến công tác điều hành CSTT. Khảo sát của Ngân hàng Thanh toán Quốc tế (BIS) hồi đầu năm 2019 cho thấy hầu hết NHTW trên thế giới đang nghiên cứu tiền điện tử về mặt lý thuyết và khái niệm. Một số như, NHTW Trung Quốc, NHTW châu Âu, NHTW Nga,… còn đang tiến hành những nghiên cứu và thử nghiệm phát hành một đồng tiền điện tử riêng.

- Tăng cường vai trò của NHTW trong quản lý hệ thống thanh toán quốc gia. Khi công nghệ tài chính phát triển mạnh mẽ, các sản phẩm dịch vụ thanh toán cung ứng đến người dân phát triển đa dạng, không chỉ các ngân hàng mà còn từ các tổ chức phi ngân hàng, nhất là các công ty Fintech. Điều này làm cho bức tranh tổng thể về hệ thống thanh toán của mỗi quốc gia có sự thay đổi lớn, đồng thời làm dấy lên quan ngại về rủi ro hệ thống có thể lây lan do tính liên kết của các hệ thống thanh toán là rất mạnh.

Tăng cường vai trò thực thi chức năng ổn định tài chính và giám sát an toàn vĩ mô

Những năm đầu thế kỷ 21, NHTW các nước phát triển và các nền kinh tế mới nổi đã có xu hướng áp dụng khuôn khổ CSTT lạm phát mục tiêu linh hoạt (flexible inflation targeting) với trọng tâm là duy trì mức lạm phát thấp và ổn định trong nhiều năm cũng như giảm sự biến động về tốc độ tăng trưởng. Lạm phát thấp từng được cho là nhân tố chính góp phần thúc đẩy ổn định tài chính, nhiều NHTW còn cho rằng CSTT và chính sách ổn định tài chính là hai phạm trù tách rời, có thể điều hành một cách riêng rẽ. Xu hướng thành lập Cơ quan giám sát độc lập dần trở nên phổ biến, tách rời nhiệm vụ giám sát an toàn vĩ mô ra khỏi chức năng của NHTW; ổn định tài chính lúc này chỉ có ý nghĩa thông qua việc xem xét rủi ro của hệ thống tài chính, xây dựng các kịch bản rủi ro thanh khoản trong khủng hoảng và xây dựng các Báo cáo ổn định tài chính. Tuy nhiên, việc thiếu tính liên kết giữa dữ liệu sử dụng để phân tích, sự phối hợp giữa các cơ quan (NHTW và Cơ quan giám sát) đã khiến khuôn khổ giám sát an toàn vĩ mô không phát huy được hiệu quả đáng có.

Khủng hoảng tài chính 2008 là minh chứng rõ nhất cho việc duy trì ổn định giá cả không đồng nghĩa với việc thúc đẩy ổn định tài chính. Lạm phát thấp và môi trường kinh tế vĩ mô ổn định dễ khiến cho những người tham gia thị trường nghĩ rằng không có nhiều rủi ro trong hệ thống tài chính và tạo tâm lý thoải mái trong đầu tư - nói cách khác ổn định giá là chưa đủ để tạo ra một môi trường kinh tế vĩ mô tốt và ổn định. Theo đó, những tác động tiêu cực, khủng hoảng khiến người ta nhận ra rằng chính sách chỉ tập trung vào mục tiêu ổn định giá là chưa đủ để tạo ra một môi trường kinh tế vĩ mô tốt và ổn định, mục tiêu của CSTT cần phải hướng tới ổn định tài chính – đồng nghĩa với việc duy trì một hệ thống giám sát hiệu quả và khuôn khổ giám sát thận trọng: các yêu cầu về vốn, thanh khoản, hành động can thiệp kịp thời (prompt corrective action), quy trình quản trị rủi ro chặt chẽ của từng định chế cũng như việc giám sát tính tuân thủ pháp luật của các định chế trong hệ thống. Trong dài hạn, các NHTW cần xây dựng được một khuôn khổ chính sách đồng bộ để 2 mục tiêu này không tách rời nhau.

Quan trọng hơn cả, NHTW cần duy trì sự phối hợp “ăn ý” giữa CSTT và khuôn khổ chính sách vĩ mô thận trọng. Nếu chính sách vĩ mô thận trọng được áp dụng để hạn chế bong bóng tín dụng, nó sẽ kiềm chế tăng trưởng tín dụng và làm tổng cầu sụt giảm tương ứng. Trường hợp tổng cầu giảm, cần duy trì khuôn khổ CSTT nới lỏng để bù đắp sự suy yếu của tổng cầu. Ngược lại, nếu duy trì một chính sách lãi suất thấp để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, rõ ràng sẽ có những rủi ro tiềm ẩn lớn hơn và nguy cơ bùng nổ bong bóng tín dụng. Lúc này, lại cần áp dụng khuôn khổ chính sách vĩ mô thận trọng thắt chặt để đảm bảo bong bóng tín dụng không phát triển. Sự phối hợp giữa CSTT và chính sách vĩ mô thận trọng sẽ càng phát huy giá trị khi NHTW theo đuổi cùng lúc cả ba mục tiêu: ổn định giá, ổn định sản lượng và ổn định tài chính.

Từ sau năm 2008, ổn định tài chính đã được ghi nhận như một chức năng, nhiệm vụ của NHTW ở nhiều quốc gia, thậm chí, NHTW nhiều nước đã có xu hướng luật hóa mục tiêu ổn định tài chính trong đó quy định cụ thể khuôn khổ đánh giá tổng thể và bổ sung thêm chính sách đảm bảo ổn định tài chính, qua đó đảm bảo tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững. Thống kê của BIS, đến cuối năm 2014, 99/120 quốc gia khảo sát (tương đương 82,5%) đã có quy định về mục tiêu ổn định tài chính một cách cụ thể trong chức năng của NHTW. Trong số này, có 85 NHTW (tương đương khoảng 86% số NHTW trên thế giới) được giao nhiệm vụ xem xét tính ổn định, lành mạnh và hoạt động hiệu quả cho toàn hệ thống tài chính. Hầu hết các nước thuộc khu vực Đông Nam Á đã bổ sung mục tiêu ổn định tài chính vào luật NHTW (Philippines, Thái Lan, Malaysia, Singapore, Indonesia).

Gia tăng trách nhiệm, nghĩa vụ giải trình và tính công khai, minh bạch

Trách nhiệm, nghĩa vụ giải trình

Để trở thành một NHTW hiện đại, NHTW cần được trao quyền tự chủ và những công cụ cần thiết để thực thi một trong những chính sách quan trọng của Nhà nước có ảnh hưởng lớn tới toàn bộ nền kinh tế và an sinh xã hội. Do vậy, đi cùng với bổ sung quyền hạn và chức năng thì gia tăng trách nhiệm và nghĩa vụ của tổ chức đặc biệt này cũng phải được quy định cụ thể và chặt chẽ trong luật.

Về nguyên tắc, trách nhiệm giải trình của NHTW phải tương xứng với mức độ độc lập, đặc biệt là độc lập về chính sách và nhân sự của nó. Trách nhiệm và nghĩa vụ giải trình của NHTW gắn liền với mục tiêu và nhiệm vụ/chức năng của tổ chức này, cụ thể là về việc thực thi CSTT và ổn định hệ thống tài chính. 

Cơ sở pháp lý về việc nhận trách nhiệm và nghĩa vụ giải trình của NHTW tùy thuộc vào hiến pháp và vị trí của NHTW trong cơ cấu tổ chức Chính phủ của từng nước. Nói chung, NHTW thường chịu trách nhiệm trước cả cơ quan lập pháp (Quốc hội) lẫn hành pháp (Chính phủ). Hiện nay có những cơ chế để NHTW nhận trách nhiệm và có nghĩa vụ giải trình về các hoạt động của mình như sau:

- Chịu sự giám sát của Quốc hội và/hoặc Chính phủ: Luật ở nhiều nước yêu cầu NHTW trao đổi thông tin thường xuyên qua các cuộc họp và tư vấn với Chính phủ, đặc biệt là Bộ trưởng Tài chính; đại diện của Chính phủ thường tham dự các cuộc họp của NHTW tuy có thể không có quyền bỏ phiếu. Ngoài ra, NHTW cũng chịu sự giám sát/điều tra, thường nhiều lần trong một năm, của Quốc hội theo hình thức các nhân sự cao cấp của NHTW (Thống đốc) giải trình (testimony) trước Quốc hội. Quốc hội một số nước cũng có thể yêu cầu NHTW báo cáo trước Ủy ban kiểm toán của Quốc hội khi cần thiết.

- Công bố báo cáo thường kỳ: Đại đa số NHTW các nước hiện nay có nghĩa vụ nộp báo cáo về việc điều hành chính sách cũng như báo cáo tài chính với Quốc hội. Ngoài ra, từng quý NHTW còn có trách nhiệm công bố báo cáo về thực thi CSTT. Ở một số nước phát triển, NHTW có nghĩa vụ công bố bảng cân đối tài sản định kỳ (hàng quý, thậm chí hàng tuần).

- Nghĩa vụ giải trình và chịu trách nhiệm khi không đạt được mục tiêu đã cam kết: Thường NHTW phải có nghĩa vụ giải trình thêm với Chính phủ và Quốc hội, giải thích lí do tại sao mục tiêu, chỉ tiêu đề ra không đạt và những biện pháp, khoảng  thời gian cần thiết để khắc phục. Một số Thống đốc NHTW có thể không được tái bổ nhiệm hoặc bị bãi miễn (thí dụ NHTW New Zealand) nếu như không đạt được mục tiêu cam kết.

- Khi hệ thống tài chính có nguy cơ bị đổ vỡ hay rơi vào tình trạng khủng hoảng, NHTW sẽ phải có những biện pháp can thiệp bất thường. Trường hợp này, NHTW phải giải trình và xin phép Quốc hội trước khi tiến hành các biện pháp can thiệp.

- Ngoài những cơ chế chính thức về nghĩa vụ giải trình như trên, NHTW còn chịu trách nhiệm một cách không chính thức, cụ thể là NHTW phải giữ được uy tín của mình trước công chúng và thị trường tài chính. Nếu NHTW đánh mất uy tín trong điều hành chính sách đối với thị trường tài chính và với công chúng thì hiệu quả các chính sách sẽ bị suy giảm đáng kể  và dẫn đến kết quả là nhân sự cao cấp của NHTW sẽ bị bãi miễn hoặc không được tái bổ nhiệm.

Công khai, minh bạch

Tính minh bạch của một NHTW được đo lường bằng khả năng truyền đạt về thông điệp quản lý, chỉ đạo, điều hành, và nhờ đó giảm độ bất định của mục tiêu chính sách trong nhận thức của công chúng (Blinder, Goodhart, Hildebrand, Lipton, và Wyplosz, 2001). Vì NHTW tác động đến lãi suất trong cả ngắn hạn và dài hạn (thông qua việc phát tín hiệu về chính sách trong tương lai và do vậy tác động đến kỳ vọng lạm phát) nên sự minh bạch và giao tiếp hiệu quả giữa NHTW với thị trường sẽ ảnh hưởng rất nhiều tới hiệu lực của CSTT. Với vị thế ngày càng độc lập của NHTW thì công khai minh bạch là yêu cầu tất yếu, nhằm giảm thông tin bất đối xứng giữa NHTW và thị trường tài chính, giảm các yếu tố bất định trong kinh tế vĩ mô, giúp các thành phần kinh tế có những quyết định đúng đắn hơn. NHTW thường có các biện pháp công khai và minh bạch đối với CSTT như sau: 

- Công bố các chỉ số thống kê và dự báo về kinh tế vĩ mô của NHTW, giải thích các quyết sách về CSTT, và phân tích kinh tế vĩ mô trong trung hạn nhằm giảm thiểu các yếu tố bất lường và nâng cao uy tín trong điều hành.

- Công bố các mô hình kinh tế lượng được sử dụng trong dự báo giúp thị trường hiểu rõ và có thể tự điều chỉnh đối với các cú sốc kinh tế.

- Công bố cụ thể chiến lược của CSTT giúp thị trường hiểu được quá trình hoạch định CSTT và có thể dự đoán được xu hướng của chính sách.

- Một số NHTW công bố ghi chép (biên bản) của các cuộc họp thảo luận về quyết sách của CSTT với một độ trễ vể thời gian nhất định. Bản ghi chép công bố thường  tóm tắt thảo luận của các thành viên Hội đồng CSTT và có thể kèm theo kết quả bỏ phiếu. Thời gian Hội đồng CSTT họp thường được công bố từ trước nhằm tránh gây biến động trong thị trường tài chính và điều chỉnh chính sách cũng được giải thích ngắn gọn ngay sau đó hoặc thông qua họp báo.
Chú thích:

(1) Nghiên cứu của Alesina và Summers (1993) dựa trên các quan sát giai đoạn từ năm 1955-1988 cho thấy có mối quan hệ nghịch biến giữa tính độc lập của NHTW với lạm phát bình quân và với sự biến thiên của chỉ số lạm phát.

(2) Nghiên cứu của Pollard (1993) về mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW với cán cân ngân sách trong giai đoạn từ năm 1973-1989 đã chứng minh rằng ở những nước có NHTW độc lập cao thì tỷ lệ thâm hụt ngân sách càng giảm.

 (3)  Nghiên cứu của Alesina và Summers (1993), của Barro (1991), De Long và Summers (1992), Levine và Renelt (1992) không thấy mối quan hệ có ý nghĩa về mặt thống kê giữa tính độc lập của NHTW với tăng trưởng sản lượng thực tế sau khi kiểm soát các yếu tố khác tác động đến tăng trưởng kinh tế.

(4) Global Fintech Report 2017, Redrawing the lines: FinTech’s growing influence on Financial Services, PwC Report, 3/2018

Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 16/2020

ThS. Phạm Xuân Hòe - ThS. Nguyễn Thị Minh Ngọc