Chính sách đầu tư của một số quốc gia trong bối cảnh COVID-19

Trước những tác động trực tiếp của COVID-19 khiến FDI sụt giảm và dịch chuyển, một số nước đã buộc phải điều chỉnh chính sách đầu tư của mình để có thể vừa đảm bảo an ninh và lợi ích quốc gia, vừa khuyến khích đầu tư để khôi phục kinh tế. Bài viết đi sâu vào phân tích các chính sách đầu tư của một số nước trong bối cảnh  COVID-19, qua đó rút ra một số hàm ý về chính sách đầu tư.

Các biện pháp đóng cửa, giãn cách xã hội trên khắp thế giới để ứng phó với đại dịch COVID-19 đã làm chậm lại các dự án đầu tư hiện có, và triển vọng của một cuộc suy thoái đã khiến các công ty đa quốc gia (MNCs) phải đánh giá lại các dự án mới. Chịu ảnh hưởng trực tiếp của COVID-19, dòng vốn FDI trên toàn cầu đã giảm 35% trong năm 2020 so với năm 2019, từ 1500 tỷ USD xuống còn khoảng 1000 tỷ USD - mức thấp nhất kể từ năm 2005 và thấp hơn gần 20% so với mức đáy năm 2009 sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu (Bảng 1).

Bảng 1. Dòng vốn FDI thế giới, 2019-2020

Nguồn: UNCTAD (2021).

Dòng vốn FDI sụt giảm mạnh bởi COVID-19 đã buộc các quốc gia phải đánh giá và điều chỉnh lại các chính sách đầu tư của mình. Một mặt, các chính sách này nhằm bảo vệ an ninh quốc gia, sức khoẻ cộng đồng; mặt khác giúp phục hồi kinh tế sau đại dịch. Trong năm 2020, 67 nền kinh tế đã đưa ra tổng số 152 biện pháp chính sách có ảnh hưởng đến FDI - tăng khoảng 42% so với năm 2019. Đây là năm có số lượng chính sách mới về đầu tư nhiều nhất kể từ năm 2003 (Bảng 2). 

Bảng 2. Số lượng các chính sách đầu tư mới, 2003-2020

Nguồn: UNCTAD (2021)

1. CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA

1.1. Chính sách hạn chế, giám sát đầu tư

Đại dịch COVID-19 đã khiến cho các rủi ro liên quan đến an ninh quốc gia và sức khoẻ cộng đồng trở nên nghiêm trọng hơn hoặc đang được coi trọng hơn. Điều này đã thúc đẩy các chính phủ phải tăng cường các biện pháp hạn chế hoặc giám sát đối với đầu tư nước ngoài. Các biện pháp này đã tăng hơn gấp đôi lên 50, chiếm tới 41% tổng số các biện pháp chính sách đầu tư mới trong năm 2020 (không tính đến các biện pháp có tính chất trung lập hoặc không xác định) so với chỉ 24% vào năm 2019 và 28% vào năm 2009 - trong cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu.

Dưới tác động của COVID-19, tăng cường cơ chế sàng lọc FDI được ghi nhận bắt đầu từ Liên minh châu Âu (EU). Ngày 25/3/2020, Ủy ban châu Âu (EC) đã ban hành Hướng dẫn mới cho các nước thành viên về việc chú trọng và đẩy mạnh các chính sách đối với sàng lọc đầu tư nước ngoài: i) Sử dụng các cơ chế sàng lọc quốc gia hiện có để giải quyết các rủi ro tiềm ẩn liên quan đến lĩnh vực chăm sóc sức khoẻ và các lĩnh vực quan trọng khác; hoặc ii) Trong trường hợp không có cơ chế sàng lọc, thiết lập các cơ chế đó và sử dụng các công cụ sẵn có khác để giải quyết các rủi ro đối với an ninh hoặc trật tự công cộng do FDI mang lại.

Ngay sau đó, hàng loạt các quốc gia từ các nền kinh tế phát triển như Pháp, Đức, Anh, Nhật Bản, Mỹ… cho đến các nền kinh tế mới nổi và đang phát triển như Ấn Độ, Brazil, Nga, Trung Quốc… đều đã điều chỉnh chính sách sàng lọc FDI của mình. Thực tế cho thấy, các biện pháp  này phần lớn có liên quan trực tiếp đến COVID-19: i) Các cải cách mở rộng phạm vi áp dụng các quy tắc sàng lọc FDI đối với các lĩnh vực có vai trò quan trọng đối với đại dịch (lĩnh vực y tế và chuỗi cung ứng liên quan); ii) Các biện pháp được áp dụng nhằm ngăn chặn nhà đầu tư nước ngoài thôn tính doanh nghiệp trong nước khi các doanh nghiệp này bị định giá quá thấp bởi chịu ảnh hưởng nặng nề của đại dịch.

1.2. Chính sách khuyến khích, thúc đẩy đầu tư

- Các biện pháp xúc tiến đầu tư mới và hợp lý hoá thủ tục hành chính

Ứng phó với đại dịch, phần lớn các cơ quan xúc tiến đầu tư (IPA) trên khắp thế giới đều gia tăng các hoạt động không chỉ để duy trì, chăm sóc các nhà đầu tư hiện tại, mà còn nhằm khuyến khích đầu tư mới. Các IPA đã thể hiện sự năng động và phản ứng nhanh nhạy trong việc sử dụng kỹ thuật số để hỗ trợ nhu cầu ngày càng tăng của các nhà đầu tư trong thời kỳ đại dịch. Đồng thời các IPA cũng đang đầu tư vào dữ liệu để tăng cường chức năng của mình, bao gồm cả vai trò tư vấn chính sách mạnh mẽ hơn. Tính đến tháng 6/2020, có tới 77% IPA quốc gia trên toàn thế giới đã thúc đẩy việc sử dụng kỹ thuật số để cung cấp dịch vụ và thông tin liên quan đến COVID-19 cho các nhà đầu tư1.

Sau khi tập trung vào việc hỗ trợ thông tin và dịch vụ nhằm giữ chân các nhà đầu tư, hiện các IPA đang thúc đẩy đầu tư giúp khôi phục nền kinh tế. Trọng tâm là khuyến khích đầu tư vào các lĩnh vực được ưu tiên. Như Trung Quốc đã mở rộng thêm 10% danh sách các ngành khuyến khích đầu tư nước ngoài; Sri Lanka thành lập một khu sản xuất dược phẩm để thu hút các công ty dược phẩm toàn cầu; Ấn Độ chủ động lựa chọn, tiếp cận với các nhà đầu tư nước ngoài. Chỉ riêng trong tháng 4/2020, chính phủ nước này đã tiếp cận hơn 1.000 công ty Mỹ và đưa ra các ưu đãi đối với các doanh nghiệp đang cân nhắc chuyển khỏi Trung Quốc2.

Bên cạnh đó, một số quốc gia đã thực hiện cải cách thủ tục hành chính nhằm giảm bớt gánh nặng hành chính cho các nhà đầu tư, cũng như giảm bớt các trở ngại về thủ tục để giúp các nhà đầu tư đẩy nhanh quy trình sản xuất và theo dõi nhanh việc vận chuyển hàng hoá trong thời gian đại dịch. Một số ví dụ có thể kể đến như việc đẩy mạnh quá trình cấp phép cho nhà đầu tư nước ngoài của Thái Lan; đơn giản hoá các quy trình cấp phép, nới lỏng các quy tắc nhập cư và hài hoà các luật và quy định cụ thể của từng lĩnh vực của Indonesia hay cấp phép miễn phí cho các nhà cung cấp dịch vụ quản lý quỹ tài chính để thu hút các nhà đầu tư chuyên nghiệp tại Úc. Uzbekistan tạo ra cơ chế một cửa để tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư còn tại Trung Quốc, Luật Đầu tư nước ngoài sửa đổi của nước này cấm chuyển giao công nghệ cưỡng bức nhằm đảm bảo chính sách không giới hạn đối với các tập đoàn đa quốc gia thông qua việc mở rộng các biện pháp bảo vệ pháp lý. 

- Các ưu đãi đầu tư mới

Từ lâu FDI đã được coi là động lực chính thúc đẩy tăng trưởng GDP và phát triển kinh tế. Để khôi phục kinh tế sau COVID-19, việc thu hút FDI càng trở nên quan trọng. Do vậy, dòng vốn FDI toàn cầu sụt giảm mạnh đã đẩy các nước, đặc biệt các nước đang phát triển châu Á và các nền kinh tế chuyển đổi - nơi phụ thuộc rất nhiều vào FDI để tăng trưởng kinh tế - vào một giai đoạn cạnh tranh mới hết sức khốc liệt để thu hút FDI. Để hấp dẫn các nhà đầu tư nước ngoài, các nước đã đưa ra nhiều ưu đãi miễn giảm thuế doanh nghiệp, miễn giảm thuế nhập khẩu, ưu đãi tiếp cận tài chính và tiếp cận đất đai, xây dựng nhiều khu công nghiệp mới… Phần lớn các ưu đãi này được áp dụng ở những nước châu Á đang phát triển.

Trong bối cảnh các nhà đầu tư nước ngoài đang tìm kiếm các điểm đến có chi phí vận hành và sản xuất thấp hơn và có sẵn chuỗi cung ứng địa phương, Ấn Độ và các nước Đông Nam Á đã nổi lên như một lựa chọn thay thế mạnh mẽ cho Trung Quốc đối với các công ty nước ngoài đầu tư vào sản xuất và tìm nguồn cung ứng. Tận dụng cơ hội này để thu hút FDI, các nước này đang chạy đua trong việc đưa ra các ưu đãi hấp dẫn cả về tài chính và đất đai. Ấn Độ đã miễn giảm thuế cho các dự án đầu tư mới trên 100 triệu USD và dành ra hơn 460.000 ha đất để thu hút các hãng sản xuất từ Trung Quốc dịch chuyển về. Indonesia đã giảm thuế thu nhập doanh nghiệp từ 25% xuống 22% trong năm 2020 và sẽ giảm tiếp xuống 20% ​​vào năm 2022; đồng thời dành ra một khu vực rộng 4.000 ha để xây dựng nhiều khu công nghiệp mới. Thái Lan đẩy mạnh thu hút đầu tư trong lĩnh vực thiết bị y tế, ưu tiên các dự án công nghệ cao với ưu đãi giảm 50% thuế thu nhập doanh nghiệp trong 3 năm3. Trong khi Trung Quốc triển khai nhiều biện pháp khá mạnh mẽ nhằm “giữ chân” nhà đầu tư, giảm thiểu việc dịch chuyển sản xuất và chuỗi cung ứng ra ngoài Trung Quốc, như xây dựng các chính sách ưu đãi đặt biệt đối với các doanh nghiệp hàng đầu thế giới; mở rộng các khu thương mại tự do thí điểm với nhiều ưu đãi.

- Tự do hoá FDI

Như những năm trước, các nền kinh tế đang phát triển ở châu Á tích cực nhất trong việc tự do hóa đầu tư nước ngoài. Trung Quốc mở rộng danh sách các ngành, các khu thương mại tự do để khuyến khích đầu tư nước ngoài; dỡ bỏ các hạn chế về tỷ lệ sở hữu cổ phần của nước ngoài trong các công ty bảo hiểm nhân thọ liên doanh. Ấn Độ mở cửa đầu tư vào ngành khai thác than cho các công ty không sử dụng than; nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài trong các lĩnh vực truyền thông tin tức kỹ thuật số, quốc phòng, bảo hiểm. Tương tự các nước ASEAN, như Indonesia thậm chí ở một số lĩnh vực còn nâng tỷ lệ sở hữu nước ngoài lên tới 100%, và cho phép người nước ngoài sở hữu các căn hộ được xây dựng trong một số khu thương mại tự do, khu công nghiệp hoặc các khu kinh tế khác; Lào lần đầu tiên cho phép nhà đầu tư nước ngoài sở hữu căn hộ và thực hiện xây dựng nhà chung cư; Philippines cho phép 100% sở hữu nước ngoài trong các dự án địa nhiệt quy mô lớn.

Ngoài ra, một số nước cũng thúc đẩy tự do hoá đầu tư thông qua việc ký kết các hiệp định đầu tư quốc tế (IIA). Trong năm 2020, đã có thêm 21 IIA được ký kết, trong đó có 6 hiệp ước đầu tư song phương (BIT), và 15 hiệp ước có điều khoản đầu tư (TIP). Theo các hiệp định khu vực - các hiệp định kinh tế rộng lớn giữa một nhóm các quốc gia chiếm tỷ trọng lớn đáng kể trong kinh tế thế giới - đầu tư chỉ là một lĩnh vực thuộc hiệp định. Các IIA khu vực gia tăng trong những năm gần đây dẫn đến số lượng IIA ít hơn nhưng có nhiều bên tham gia, mở rộng đáng kể mạng lưới hiệp ước đầu tư vì mỗi hiệp ước tạo ra nhiều mối quan hệ IIA song phương. Những IIA này thường có quy mô rất lớn nên có thể có những tác động đáng kể đối với việc hoạch định các quy tắc đầu tư quốc tế trong tương lai.

2. MỘT SỐ HÀM Ý VỀ CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ

Qua xem xét thực trạng dòng vốn FDI và phản ứng chính sách đầu tư của một số nước trong bối cảnh COVID-19, bài viết đưa ra một số hàm ý về chính sách đầu tư như sau:

Thứ nhất, do diễn biến của COVID-19 vẫn hết sức phức tạp nên các tác động trung và dài hạn của dịch bệnh đối với dòng vốn FDI vẫn chưa được xác định chắc chắn, nhưng đại dịch có thể sẽ có những ảnh hưởng lâu dài đến việc hoạch định chính sách đầu tư theo hướng: Một mặt, COVID-19 có thể sẽ củng cố xu hướng FDI đang diễn ra theo hướng tiếp cận bảo hộ hơn nhằm hạn chế đầu tư nước ngoài vào các ngành công nghiệp quan trọng và nhạy cảm; Mặt khác, nó có thể sẽ tiếp tục kích hoạt cạnh tranh thu hút đầu tư gia tăng khi các nền kinh tế đang tìm cách phục hồi sau suy thoái.

Thứ hai, bên cạnh các lợi ích, các chính phủ ngày càng chú trọng hơn đến những rủi ro liên quan đến đầu tư quốc tế. Thay vì tối đa hóa lượng vốn thu hút FDI, các chính sách đầu tư cần tập trung vào việc tối đa hóa lợi ích của đầu tư nước ngoài để vừa thu hút được FDI giúp phục hồi kinh tế, vừa đảm bảo những lợi ích quốc gia. Sàng lọc FDI là một công cụ chính sách mở rộng để có thể đạt được mục tiêu này. Việc vận hành các cơ chế sàng lọc đầu tư phải tuân thủ theo các hiệp định quốc tế đã ký kết, do đó có thể tạo ra những phức tạp pháp lý cho việc ban hành các cơ chế sàng lọc. Thực tế cũng đã chỉ ra rằng, các khoản đầu tư nước ngoài có thể tiềm ẩn những rủi ro khó lường trước được khiến chính sách đầu tư có thể phải đối mặt với những vấn đề mới. Vì vậy, các hiệp ước đang được đàm phán không nên quá ràng buộc các chính phủ trong tương lai.

Thứ ba, các cơ chế sàng lọc có thể hạn chế sự hiện diện của FDI trong một quốc gia. Tuy nhiên, điều này chỉ ngăn cản FDI vào một số lĩnh vực nhất định, thường là các lĩnh vực liên quan đến an ninh quốc gia. Chính vì vậy, các rào cản đối với nhà đầu tư nước ngoài gia tăng, song Mỹ và Trung Quốc vẫn là những quốc gia thu hút FDI lớn nhất thế giới. Điều này chứng tỏ môi trường kinh doanh của địa phương và quốc gia mới là yếu tố then chốt để thu hút các nhà đầu tư nước ngoài.

Thứ tư, các chính sách ưu đãi luôn là một công cụ thiết yếu để khuyến khích đầu tư, tuy nhiên việc lạm dụng ưu đãi đất đai và thuế để cạnh tranh thu hút FDI có thể khiến các nước đang phát triển rơi vào cuộc đua xuống đáy khi mà các nước cố gắng vượt qua nhau trong cuộc cạnh tranh này. Điều này có thể ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách của các nước, thậm chí có khả năng vượt quá lợi ích mà FDI mang lại. Trong khi, trước khi ra quyết định đầu tư, các nhà đầu tư quan tâm đến quy mô thị trường và chính sách phát triển thị trường, tăng trưởng kinh tế trong nước, tiếp đến là chi phí sản xuất, chất lượng lao động có sẵn sàng đón nhận luồng đầu tư mới về kỹ thuật số, công nghệ tiên tiến. Do đó, các nước cần có chính sách phát triển thị trường và nhân lực có tay nghề cao, tập trung vào lựa chọn thu hút FDI có chiều sâu, có lợi cho quốc gia.

Thứ năm, sự năng động và phản ứng nhanh nhạy trong việc sử dụng kỹ thuật số để cung cấp thông tin, hỗ trợ dịch vụ, tạo thuận lợi và chăm sóc sau đầu tư của IPA đã cho thấy vai trò quan trọng của các IPA trên khắp thế giới trong việc có thể khôi phục dòng vốn FDI, giúp nền kinh tế quốc gia vượt qua khủng hoảng hiện nay. Các IPA đã thể hiện được vai trò quan trọng của mình trong việc kết nối các nhà đầu tư và doanh nghiệp với chính phủ, với tư cách là trung gian giữa khu vực công và tư nhân. Các hoạt động này cũng được IPA mở rộng để tăng cường mối liên kết giữa các công ty nước ngoài với nền kinh tế địa phương. Vai trò của IPA sẽ vẫn tiếp tục được duy trì và nâng cao sau đại dịch.

Thứ sáu, bên cạnh việc hợp lý hoá thủ tục hành chính để giảm gánh nặng cho các nhà đầu tư, và thúc đẩy tự do hoá để khuyến khích đầu tư các nước cần đẩy nhanh các cuộc đàm phán về các BIT với các nước ưu tiên. Đây là một cách hợp lý để giúp các quốc gia trở thành điểm đến đầu tư hấp dẫn hơn, là chìa khóa thúc đẩy kinh tế hồi phục. Đồng thời quá trình đàm phán các hiệp định song phương như vậy sẽ tạo cơ hội quan trọng cho các doanh nghiệp trong nước ở các thị trường mới nổi tham gia vào đầu tư quốc tế. Hơn nữa, thông qua các BIT, khu vực tư nhân địa phương sẽ có thể giúp hình thành các thỏa thuận theo cách thúc đẩy sự phục hồi kinh tế, cải thiện môi trường pháp lý tổng thể và thúc đẩy việc tuân thủ pháp quyền trong thương mại.

Chú thích:

¹ UNCTAD (2020).

² Hà Thu (2020).

³ Tiến Long (2020).

Tài liệu tham khảo

- Tiến Long (2020). ASEAN đón dòng vốn đầu tư toàn cầu: Xu hướng tất yếu. Con số và sự kiện điện tử, ngày 14/9/2020.

- Hà Thu (2020). Các nền kinh tế đua lôi kéo doanh nghiệp rời Trung Quốc.  https://vnexpress.net

- VEPR, Oxfam in Vietnam, The PRAKARSA, & TAFJA. (2020). Towards Sustainable Tax Policies in the ASEAN Region: The Case of Corporate Tax Incentives. Hanoi, Vietnam.

- OECD (2020). Investment Screening in Times of COVID and beyond. Tackling Coronavirus (COVID-19): Contributing to a Global Effort. 07 July 2020.

- Jonathan Bonnitcha (2020). The return of investment screening as a policy tool. https://www.iisd.org/itn/en/2020/12/19/the-return-of-investment-screening-as-a-policy-tool-jonathan-bonnitcha/

- Basu Sharma (2020). Covid-19 and recalibration of FDI regimes: convergence or divergence? Transnational Corporations Review, Vol.13, Issue 1, p. 62-73.

- UNCTAD (2021). World Investment Report 2021 – Investing in sustainable recovery. United Nations Publications, New York, USA.

- UNCTAD (2020). Post-COVID-19: Investment Promotion Agencies and the “New Normal”. Special Issue 9, July 2020.

- Viola Caon (2021). FDI drivers and barriers in the business environment. Investment Monitor, 13 May 2021.

Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 18 năm 2021

TS. Nguyễn Hồng Thu