Hoạt động truyền thông của ngân hàng trung ương với công chúng: Thách thức nhưng đáng giá
Dựa trên phân tích và đánh giá các nghiên cứu liên quan, bài viết rút ra kết luận rằng, truyền thông hiệu quả với công chúng nói chung là nhiệm vụ đầy khó khăn nhưng cũng mang lại nhiều hứa hẹn.
Tóm tắt: Nhiều ngân hàng trung ương (NHTW) gần đây đã tăng cường hoạt động truyền thông với công chúng, để không chỉ tăng cường trách nhiệm giải trình và tạo niềm tin, mà còn để định hướng kỳ vọng lạm phát. Dựa trên phân tích và đánh giá các nghiên cứu liên quan, bài viết rút ra kết luận rằng, truyền thông hiệu quả với công chúng nói chung là nhiệm vụ đầy khó khăn nhưng cũng mang lại nhiều hứa hẹn.
Từ khóa: ngân hàng trung ương, điều hành chính sách tiền tệ, truyền thông chính sách
Central bank communication with the general public: Challenging but quite worthwhile
Abstract: Many central banks have recently increased reaching out to the public, not only to ensure accountability and create trust, but also to guide inflation expectations. Based on the analysis and evaluation of related studies, the paper draws the conclusion that effective communication with the general public is a difficult, but very promising task.
Keywords: central bank, monetary policy management, policy communication
Sau thời kì Đại lạm phát (Great Inflation) trong những năm 1970, NHTW ở nhiều quốc gia đã có vị trí pháp lý độc lập với chính phủ, nhưng hiện nay, thành quả này có thể đối mặt với rủi ro xem xét lại[1]. Sự độc lập của NHTW kèm theo trách nhiệm giải trình, cả đối với cơ quan lập pháp và công chúng. Sự cần thiết về trách nhiệm giải trình này ngày càng được quan tâm trong các cuộc tranh luận công khai (thường gây tranh cãi) về vai trò của NHTW trong cuộc khủng hoảng tài chính và suy thoái gây nên bởi đại dịch COVID-19, những thay đổi trong nhiệm vụ của NHTW và các công cụ chính sách tiền tệ mới và phức tạp hơn. Nhận thức được vấn đề này, nhiều NHTW đã tăng cường đáng kể hoạt động truyền thông với công chúng. Xét về bản chất, đây là một hướng khá mới trong hoạt động vì theo truyền thống, các NHTW định hướng hoạt động truyền thông của họ vào các thị trường tài chính[2].
Nhưng truyền thông hiệu quả đòi hỏi cả từ hai phía: người gửi và người nhận thông tin, trong khi hầu hết công chúng đều có kiến thức hạn chế về hoạt động của NHTW, nên ít có mong muốn được thông báo về các vấn đề của NHTW[3]. Các nỗ lực của NHTW để truyền thông với công chúng thường không đến được người nhận như mong muốn. Mọi người thường không hiểu lạm phát ở mức nào, có kỳ vọng lạm phát sai lệch[4], không biết mục tiêu lạm phát của NHTW[5] và hiểu biết hạn chế về các chiến lược chính sách tiền tệ[6]. Đồng tình với các ý kiến này, các nhà hoạch định chính sách của Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB) trước đây nhận thấy cơ hội cải thiện đáng kể trong truyền thông với công chúng[7].
Khi các nỗ lực của NHTW để truyền thông với công chúng ngày càng tăng, các tài liệu học thuật liên quan đến chủ đề này cũng tăng theo. Khoảng 15 năm trước, “gần như tất cả các nghiên cứu đều tập trung vào truyền thông của NHTW với thị trường tài chính. Đã đến lúc quan tâm hơn đến truyền thông với công chúng”[8]. Bối cảnh này đã thay đổi đáng kể kể từ đó, đặt ra yêu cầu phải xem xét và hệ thống hóa các quan điểm này trong nghiên cứu mới của Blinder và các cộng sự[9].
Liệu truyền thông của NHTW có nâng cao trách nhiệm giải trình và niềm tin của công chúng đối với NHTW?
Các NHTW ngày càng coi việc truyền thông với công chúng như một công cụ để nâng cao niềm tin của công chúng. Các nghiên cứu cho thấy, niềm tin thấp có thể gây ra những hậu quả có hại cho NHTW không chỉ trong lĩnh vực tiền tệ - bằng cách làm suy yếu cơ chế truyền dẫn chính sách tiền tệ, mà còn trong lĩnh vực chính trị thông qua việc thu hút nhiều bình luận chính trị hơn và cuối cùng là đe dọa tính độc lập của NHTW. Mặc dù niềm tin là vấn đề quan trọng, nhưng để củng cố niềm tin là một nhiệm vụ không hề đơn giản. Ví dụ, không thể coi sự minh bạch hơn và truyền thông nhiều hơn nhất thiết sẽ đưa đến kết quả củng cố niềm tin. Việc đo lường niềm tin vẫn còn khó khăn. Và niềm tin chỉ một phần nào đó được xác định bởi các yếu tố nằm trong tầm kiểm soát của các NHTW - chẳng hạn như niềm tin vào các tổ chức nói chung, các nhóm chỉ tiêu kinh tế hoặc các vấn đề trong lĩnh vực ngân hàng. Tất cả những điều này hướng đến kết luận rằng việc giành được niềm tin rất quan trọng, mặc dù rất khó. Tuy nhiên, niềm tin ngày càng tăng sẽ được đền đáp: kỳ vọng lạm phát của những người tin tưởng hơn vào NHTW sẽ tiệm cận với mục tiêu lạm phát hơn so với những người ít tin tưởng hơn.
Làm thế nào để các NHTW tiếp cận với công chúng và liệu truyền thông của NHTW có thực sự đến được với công chúng?
Các NHTW truyền thông với công chúng thông qua nhiều kênh khác nhau, như xuất bản các ấn phẩm thông tin - báo cáo trên các trang web, giáo dục tài chính và kinh tế, sử dụng các phương tiện truyền thông xã hội và tổ chức các sự kiện. Nhưng những nỗ lực này có thực sự đến được với công chúng?. Các hộ gia đình và các doanh nghiệp phi tài chính có thể thờ ơ một cách hợp lý, đặc biệt nếu họ đã trải qua lịch sử lạm phát thấp và ổn định lâu dài. Theo nghĩa đó, chính sách tiền tệ thành công tạo ra sự thờ ơ của công chúng.
Trong nhiều năm, khi lạm phát liên tục nằm dưới mức mục tiêu của các NHTW, thực sự có rất ít mối quan tâm của công chúng đối với lạm phát. Nhưng lạm phát đã nhận được sự chú ý của dư luận xã hội ngay lập tức khi nó vượt quá mức mục tiêu của các NHTW trong một thời gian (xem biểu đồ). Ngày nay, các NHTW được khuyến nghị nên tiếp cận với công chúng và giải thích rằng họ chịu trách nhiệm kiểm soát lạm phát, quan điểm ổn định lạm phát ở mức nào và cần phải làm gì để đạt được điều đó.
Biểu đồ: Số lượng tìm kiếm cụm từ “lạm phát” trên Google
Tuy nhiên, để thông tin tiếp cận với mọi người không đơn giản. Điều này đòi hỏi sự trợ giúp của các phương tiện truyền thông, đặc biệt là truyền hình và báo chí (vẫn là những kênh chính để người dân tiếp nhận thông tin về chính sách tiền tệ), bởi vì NHTW chỉ có thể tác động một phần đến định hướng và nội dung của báo cáo. Ngoài ra, khi truyền thông với công chúng, các NHTW phải sử dụng ngôn từ đơn giản hơn, khác với cách truyền thông phức tạp với cộng đồng chuyên gia mà họ quen giao tiếp. Mặc dù điều này có thể đẩy các NHTW ra khỏi vùng an toàn (comfort zone) của họ, nhưng có bằng chứng đáng khích lệ rằng việc cố gắng nói đơn giản và rõ ràng có thể đạt được kết quả.
Do đó, NHTW có khả năng tiếp cận công chúng rộng rãi hơn nhưng không dễ dàng. Để truyền thông đạt hiệu quả, đòi hỏi phải giảm chi phí thu thập thông tin liên quan đối với công chúng. Hiệu quả cũng sẽ được nâng cao nếu công chúng nhận ra lợi ích của việc được thông báo về các quyết định của NHTW. Trong các thời kì mà mối quan tâm của công chúng đối với hoạt động của NHTW đang gia tăng, như lạm phát gia tăng hiện nay, đòi hỏi các NHTW phải tăng cường công tác truyền thông với công chúng. Công tác truyền thông còn cung cấp thêm cơ hội để được lắng nghe và thấu hiểu, miễn là mọi người sẵn sàng lắng nghe.
Để truyền thông có kết quả, các tín hiệu NHTW không chỉ phải được nhận, mà còn phải được hiểu bởi người nhận. Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, để đạt được mục tiêu này, các NHTW còn nhiều việc phải làm. Kiến thức của công chúng về các nội dung cơ bản của chính sách tiền tệ (như mục tiêu của chính sách tiền tệ hoặc mức lạm phát mục tiêu) là khá chắp vá, rời rạc, đặc biệt là ở khu vực dân trí thấp, có thu nhập thấp hoặc trẻ hơn. Một số quan điểm cho rằng, một vài nhóm đối tượng công chúng là không thể tiếp cận được, do đó, cần tập trung nỗ lực vào những nhóm đã có hiểu biết cơ bản. Nhưng quan điểm khác lại cho rằng, có thể nâng cao hiệu quả truyền thông bằng cách điều chỉnh phương thức truyền thông phù hợp với các nhóm có mức kiến thức thấp nhất, với hy vọng nâng cao kiến thức của công chúng.
Truyền thông của NHTW có ảnh hưởng đến kỳ vọng lạm phát của công chúng?
Các NHTW có thể đẩy mạnh hoạt động truyền thông đối với công chúng để nâng cao hiệu quả của chính sách tiền tệ. Cho đến nay, hầu như tất cả các nỗ lực truyền thông của NHTW cho mục đích đó đều nhắm vào các đối tượng truyền thống - thị trường tài chính và các chuyên gia. Nhưng hoàn thiện công tác truyền thông với công chúng cũng có thể nâng cao hiệu quả chính sách tiền tệ, như thông qua tác động đến kỳ vọng lạm phát của các hộ gia đình, những người làm công ăn lương và các doanh nghiệp.
Về kỳ vọng lạm phát, các NHTW có thể muốn theo đuổi hai mục tiêu: giữ lạm phát kỳ vọng dài hạn gần mục tiêu lạm phát và tác động đến lạm phát kỳ vọng ngắn hạn trong chu kỳ chính sách tiền tệ, tức là, hạ thấp kỳ vọng khi thắt chặt và tăng khi nới lỏng. Mục tiêu đầu tiên đơn giản hơn, nhưng ngay cả ở đây, các NHTW vẫn còn nhiều việc phải làm. Kỳ vọng của người tiêu dùng được biết là có xu hướng tăng lên và không hợp lý. Tuy nhiên, một số nghiên cứu cho thấy, kỳ vọng lạm phát được duy trì tốt hơn nếu mọi người có kiến thức tốt hơn về chính sách tiền tệ, nhận được thông tin về mục tiêu của NHTW, dự báo lạm phát hoặc các công cụ chính sách của NHTW. Thay đổi kỳ vọng lạm phát một cách nhất quán với các chu kỳ chính sách tiền tệ là một nhiệm vụ còn khó khăn hơn. Các quyết định chính sách tiền tệ phần lớn không được công chúng chú ý, hoặc không làm thay đổi kỳ vọng lạm phát, các hộ gia đình thường lấy quan điểm lạm phát mà các chuyên gia mô tả là lạm phát đình trệ - tức là, giải thích lạm phát cao hơn như một tin xấu về thu nhập thực tế của họ. Kết quả, các hộ gia đình kỳ vọng lạm phát cao hơn có thể giảm chi tiêu hơn là tăng chi tiêu.
Một số hàm ý đối với NHTW và các giới hạn trong truyền thông với công chúng
Tất cả những phân tích trên cho thấy, các NHTW phải thiết kế các chiến lược truyền thông của mình một cách cẩn thận - để tăng cường thấu hiểu, chứ không phải hiểu lầm. Một trong những thách thức ở đây là đảm bảo tính nhất quán giữa các thông điệp đơn giản hơn hướng tới công chúng và các thông điệp có sắc thái hơn nhắm vào đối tượng chuyên gia. Các thông điệp không nhất quán không chỉ có nguy cơ gây nhầm lẫn, mà thậm chí còn có thể làm giảm hiệu quả truyền thông, vốn đã có nền tảng tốt với các chuyên gia.
Thường có sự đánh đổi giữa tính chính xác và tính đơn giản. Các NHTW có thể tiếp cận các hộ gia đình tốt hơn bằng truyền thông theo những cách đơn giản hơn và bằng những thông điệp ngắn hơn. Tuy nhiên, nếu quá đơn giản và ngắn gọn, chúng có thể tạo ra cảm giác sai về độ chính xác và rõ ràng, từ đó, thậm chí làm giảm niềm tin nếu diễn biến thực tế khác với thông điệp của NHTW.
Nhìn chung, có thể kết luận rằng, những lợi ích tiềm năng từ truyền thông ngày càng rộng rãi, có chất lượng của NHTW với công chúng là đủ quan trọng để tiếp tục duy trì nhằm dẫn dắt và định hướng dư luận. Có lẽ, lợi ích lớn nhất từ truyền thông của NHTW với công chúng sẽ đạt được khi NHTW giải thích rõ ràng vai trò và làm rõ các mục tiêu của mình. Sẽ tốt biết bao nếu người dân ít nhất cũng hiểu rằng nhiệm vụ chính của chính sách tiền tệ là kiểm soát lạm phát, công cụ chính để thực hiện nhiệm vụ này là lãi suất và tăng lãi suất là một cách để chống lạm phát. Đây là nơi mà các NHTW nên tập trung ngay từ đầu và cũng là nơi họ có thể đạt được các thành công.
Tài liệu tham khảo:
- [1] Otmar Issing, “The uncertain future of central bank independence”, 2018, https://cepr.org/voxeu/columns... [Truy cập 09.11.2022].
- [2] Klodiana Istrefi et al., “ECB Communication and Its impact on Financial Markets”, 2022, https://www.suerf.org/suer-pol... [Truy cập 09.11.2022].
- [3] Jakob De Haan et al., “What the general public knows about monetary policy”, 2015, https://web.archive.org/web/20... [Truy cập 09.11.2022].
- [4] Michael Weber, “Subjective inflation expectations of households and firms”, 2022, https://www.suerf.org/suer-pol... [Truy cập 09.11.2022].
- [5] Olivier Coibion et al., “Monetary Communications and Their Effects on Household Inflation Expectations”, 2022, https://www.journals.uchicago.... [Truy cập 09.11.2022].
- [6] Olivier Coibion et al., “Average Inflation Targeting and Household Expectations”, 2020, https://econpapers.repec.org/p... [Truy cập 09.11.2022].
- [7] Michael Ehrmann et al., “Monetary policy communication- past ECB policymakers commend Bank’s progress and call for more”, Research Bulletin, No 93, 2022, https://www.ecb.europa.eu/pub/... [Truy cập 14.11.2022].
- [8] Blinder A. et al., “What we know and what we would like to know about central bank communication”, 2008, https://cepr.org/voxeu/columns... [Truy cập 14.11.2022].
- [9] Blinder A. et al, “Central Bank Communacation with the General Public: Promise or False Hope?”, CEPR Discussion Paper No 14771, 2022, https://cepr.org/publications/... [Truy cập 15.11.2022].
Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 5 năm 2023