Hoàn thiện khuôn khổ giám sát phòng, chống rửa tiền trong ngân hàng

Rửa tiền, tài trợ khủng bố (TTKB) và tài trợ phổ biến vũ khí hủy diệt hàng loạt (TTPBVKHL) là những loại hình tội phạm có tính chất xuyên quốc gia, gắn liền với dòng chảy tài chính bất hợp pháp và có khả năng gây tổn hại nghiêm trọng đến sự ổn định của hệ thống tài chính, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội. Trong bối cảnh hệ thống tài chính, ngân hàng Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng với khu vực và thế giới, để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả của công tác phòng, chống rửa tiền (PCRT), chức năng và hoạt động giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với các tổ chức tài chính đóng vai trò quan trọng và cần thường xuyên được rà soát, hoàn thiện để đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn.

Từ giám sát tuân thủ đến quản trị rủi ro, xu thế trong hội nhập quốc tế

Về các chuẩn mực quốc tế, đối với khuôn khổ khuyến nghị của FATF: Trong Bộ 40 Khuyến nghị của Lực lượng Đặc nhiệm Tài chính (FATF) – cơ chế hợp tác liên chính phủ với vai trò xây dựng và thúc đẩy việc áp dụng các tiêu chuẩn quốc tế về PCRT/TTKB/TTPBVK, các Khuyến nghị số 26, 27 và 28 quy định trực tiếp về vai trò, trách nhiệm của cơ quan giám sát. Một cách khái quát, các Khuyến nghị này yêu cầu các quốc gia phải bảo đảm các tổ chức tài chính chịu sự giám sát đầy đủ về PCRT/TTKB/TTPBVK và các cơ quan có chức năng giám sát được trao đủ quyền hạn trong tiếp cận thông tin và tiến hành thanh tra, kiểm tra và áp dụng chế tài xử lý tương xứng với mức độ vi phạm.

Để đảm bảo hiệu quả của công tác giám sát, FATF yêu cầu các quốc gia thành viên chuyển đổi phương thức giám sát từ cách tiếp cận tuân thủ đơn thuần sang cách tiếp cận dựa trên rủi ro (Risk-Based Approach – RBA). Đây cũng là nguyên tắc nền tảng và xuyên suốt trong cách tiếp cận của Bộ 40 khuyến nghị, với Khuyến nghị số 1 yêu cầu quốc gia và các tổ chức tài chính phải nhận diện, đánh giá và hiểu rõ rủi ro RT/TTKB/TTPBVKHLcủa quốc gia và của tổ chức, từ đó phân bổ nguồn lực quản lý, giám sát, kiểm soát và xử lý tương xứng: nơi có rủi ro cao phải được giám sát chặt chẽ hơn, tần suất dày hơn; nơi có rủi ro thấp có thể áp dụng biện pháp đơn giản hóa nhằm tối ưu hóa nguồn lực.

Giám sát tuân thủ (compliance-based supervision) là phương thức giám sát truyền thống, tập trung theo dõi, kiểm tra việc chấp hành các quy định pháp luật và quy định nội bộ của đối tượng báo cáo: việc ban hành quy trình nội bộ, thực hiện nhận biết khách hàng (KYC), báo cáo giao dịch đáng ngờ, giao dịch có giá trị lớn, lưu trữ hồ sơ... Phương thức này có ưu điểm: dễ lượng hóa, dễ kiểm tra đối chiếu, nhưng cũng có hạn chế cố hữu do mang tính "cào bằng", áp dụng gần như đồng đều cho mọi đối tượng bất kể quy mô hay mức độ rủi ro thực tế, do đó không phản ánh đầy đủ bức tranh rủi ro và không đảm bảo phân bổ nguồn lực giám sát một cách tối ưu.

Giám sát trên cơ sở rủi ro (risk-based supervision) là phương thức được FATF khuyến nghị áp dụng như xu thế chủ đạo, theo đó cơ quan giám sát ban hành và thực thi các chính sách, áp dụng các công cụ và phương pháp đánh giá, chấm điểm rủi ro của đối tượng giám sát dựa trên nhiều tiêu chí cả định lượng và định tính (đặc điểm khách hàng, sản phẩm dịch vụ, kênh phân phối, phạm vi địa lý hoạt động, năng lực quản trị và kiểm soát nội bộ...), từ đó phân loại đối tượng giám sát theo các mức độ rủi ro (thấp, trung bình, cao). Kết quả phân loại là căn cứ để xác định tần suất, phạm vi, nội dung thanh tra, kiểm tra và kế hoạch phân bổ nguồn lực, trong đó đảm bảo mức độ thanh tra giám sát tương xứngvới mức độ rủi ro và nguy cơ của từng lĩnh vực, đối tượng. Giám sát trên cơ sở rủi ro vì vậy không thay thế mà bổ sung cho giám sát tuân thủ, giúp cơ quan quản lý phát hiện sớm rủi ro tiềm ẩn – điều mà giám sát tuân thủ thuần túy khó đạt được, nhất là trong bối cảnh nguồn lực hạn chế.

Những điểm nhấn trong Dự thảo Thông tư mới của Ngân hàng Nhà nước

Gần đây, Dự thảo Thông tư quy định trình tự, thủ tục giám sát hoạt động phòng, chống rửa tiền trong lĩnh vực tiền tệ, hoạt động ngân hàng đang được Ngân hàng Nhà nước Việt Nam lấy ý kiến rộng rãi, với một số nội dung mới tác động trực tiếp đến cơ quan quản lý và các đối tượng giám sát.

Dự thảo Thông tư quy định về trình tự, thủ tục giám sát hoạt động phòng, chống rửa tiền trong lĩnh vực tiền tệ, hoạt động ngân hàng hướng tới ba mục tiêu trọng tâm: (i) Thể chế hóa đầy đủ, cụ thể các quy định của Luật Phòng, chống rửa tiền theo hướng đáp ứng các khuyến nghị của FATF về giám sát trên cơ sở rủi ro; (ii) Khắc phục những hạn chế, bất cập trong công tác giám sát hiện hành – tình trạng thiếu khuôn khổ pháp lý đồng bộ, thiếu công cụ và tiêu chí thống nhất để triển khai giám sát dựa trên rủi ro trên phạm vi toàn hệ thống; và (iii) Đáp ứng yêu cầu của hội nhập, cam kết quốc tế.

Để đạt được các mục tiêu trên, dự thảo xác lập bốn nhóm vấn đề kỹ thuật cốt lõi bao gồm:

(i) Thiết lập quy trình giám sát ba bước chặt chẽ, bắt đầu từ việc tiếp nhận, thu thập, tổng hợp và xử lý tài liệu, thông tin, dữ liệu; đến thực hiện các biện pháp giám sát cả tuân thủ và trên cơ sở rủi ro; và cuối cùng là xây dựng báo cáo và đề xuất biện pháp xử lý. Đây là nội dung quan trọng trong việc chuẩn hóa quy trình nghiệp vụ, bảo đảm tính hệ thống, nhất quán và minh bạch trong nghĩa vụ báo cáo của đối tượng giám sát cũng như trong nhiệm vụgiám sát của cơ quan giám sát;

(ii) Cụ thể hóa phương pháp giám sát trên cơ sở rủi ro, trong đó quy địnhđơn vị thực hiện giám sát sẽ sử dụng phương pháp, công cụ chấm điểm rủi ro do Thống đốc NHNN phê duyệt để phân tích, đánh giá, chấm điểm và xếp loại các đối tượng giám sát theo mức độ rủi ro rửa tiền dựa trên các trụ cột được quy định rõ trong dự thảo Thông tư. Điểm rủi ro sẽ được xác định trên cơ sở đánh giá mức độ rủi ro cấu trúc; rủi ro cố hữu từ khách hàng, sản phẩm, kênh phân phối, địa lý; và năng lực kiểm soát, phòng ngừa rủi ro nội bộ của từng tổ chức. Căn cứ điểm số rủi ro, các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài sẽ được xếp hạng theo ba mức rủi ro - thấp, trung bình, cao – kết quả này là một trong các căn cứ để cơ quan quản lý xác định đối tượng, tần suất, nội dung giám sát và phân bổ nguồn lực thanh tra, kiểm tra phù hợp;

(iii) Quy định rõ loại, phạm vi, thời kỳ báo cáo của thông tin, dữ liệu phục vụ giám sát. Thông tin mà các đối tượng báo cáo cần cung cấp được xác định trên cơ sở quy định của pháp luật hiện hành, là những dữ liệu và số liệu tổng thể phản ánh cơ cấu tổ chức, mô hình quản trị, kiểm soát nội bộ, cấu trúc sở hữu, mạng lưới hoạt động, quy mô tài sản, nguồn nhân lực, bộ phận chuyên trách PCRT; thông tin tổng hợp về quy mô và đặc điểm khách hàng; sản phẩm, dịch vụ; kênh phân phối và khu vực địa lý. Với yêu cầu và đặc điểm là phục vụ việc đánh giá mức độ rủi ro của tổ chức (đối tượng báo cáo), thông tin và số liệu cần báo cáo là các dữ liệu tổng hợp, không bao gồm các thông tin về giao dịch và khách hàng. Việc thu thập, quản lý và sử dụng thông tin phải đúng mục đích, thẩm quyền, tuân thủ quy định pháp luật về bảo mật thông tin và bảo vệ dữ liệu cá nhân;

(iv) Quy định rõ việc cơ quan quản lý có trách nhiệm triển khai các biện pháp giám sát phù hợp và tương ứng với mức độ rủi ro đã xác định, trên nguyên tắc tăng cường giám sát với đối tượng và lĩnh vực có mức rủi ro cao và giảm nhẹ với đối tượng, lĩnh vực có mức độ rủi ro thấp hơn. Thay vì áp dụng biện pháp thanh tra, kiểm tra đồng đều, dàn trải, phương pháp giám sát kết hợp cả tuân thủ và trên cơ sở rủi ro và nguyên tắc áp dụng biện pháp giám sát, kiểm tra, thanh tra theo mức xếp loại rủi ro sẽ cho phép việc sử dụng hiệu quả nguồn lực của cơ quan quản lý trong lập kế hoạch và triển khai thanh tra giám sát về phòng, chống rửa tiền.

Việc chuyển đổi từ phương thức giám sát tuân thủ sang kết hợp giám sát tuân thủ và giám sát trên cơ sở rủi ro là yêu cầu và xu thế tất yếu, phù hợp với các chuẩn mực và khuyến nghị của FATF, đồng thời là đòi hỏi khách quan từ thực tiễn khi các nguy cơ và rủi ro rửa tiền trên thế giới ngày càng có xu hướng phức tạp và tinh vi.

Kết quả triển khai quy trình thu thập thông tin, chấm điểm rủi ro và thực hiện thanh tra giám sát phòng chống rửa tiền đối với các đối tượng báo cáo trong lĩnh vực ngân hàng trong gần hai năm qua là cơ sở thực tiễn quan trọng để NHNN tiến tới việc xây dựng khuôn khổ pháp lý đầy đủ cho việc thực hiện đồng bộ chức năng quan trọng này. Quá trình phối hợp chặt chẽ với gần 100 đối tượng báo cáo (các ngân hàng thương mại và chi nhánh ngân hàng nước ngoại hoạt động tại Việt Nam) trong hơn 03 năm triển khai từ thí điểm quy mô nhỏ sang mở rộng với toàn hệ thống ngân hàng cho thấy khả năng đáp ứng và mức độ sẵn sàng của các ngân hàng trong công tác báo cáo, cung cấp thông tin, đồng thời cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc thống kê, báo cáo đầy đủ, chính xác các thông tin theo quy định, làm cơ sở cho việc đánh giá rủi ro sát với thực tế. Các chuyên gia FATF trong các đánh giá liên quan mới đây cũng đã ghi nhận hướng đi đúng và cách tiếp cận phù hợp của NHNN trong giám sát về phòng, chống rửa tiền trong lĩnh vực ngân hàng, và khuyến nghị Việt Nam sớm nghiên cứu, mở rộng cách tiếp cận kết hợp cả giám sát tuân thủ và trên cơ sở rủi ro này sang các đối tượng báo cáo khác.

Có thể nói, dự thảo Thông tư quy định trình tự, thủ tục giám sát hoạt động phòng, chống rửa tiền mà NHNN đang xây dựng là bước đi cụ thể hóa định hướngtạo lập khuôn khổ pháp lý đồng bộ, hiện đại và nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác phòng, chống rửa tiền, từ đó bảo vệ sự an toàn, lành mạnh của hệ thống tài chính – ngân hàng và củng cố vị thế và uy tín của Việt Nam trong tiến trình hội nhập tài chính quốc tế.