Đổi mới công tác xây dựng Kế hoạch đầu tư công theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 của Quốc hội

I. Đặt vấn đề

Thành phố Hồ Chí Minh là một trung tâm kinh tế và khoa học kỹ thuật của cả nước với thành phố Thủ Đức, 16 quận, 5 huyện, 312 phường - xã, thị trấn [4]. Hiện nay, Hội đồng nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, Hội đồng nhân dân thành phố Thủ Đức và 5 huyện, Hội đồng nhân dân 63 xã - thị trấn nhiệm kỳ 2021-2026 đã đi vào hoạt động. Riêng 16 quận: 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, Bình Tân, Bình Thạnh, Gò Vấp, Phú Nhuận, Tân Bình, Tân Phú (bao gồm 249 phường, diện tích 28.243,9 ha, dân số 5,874 triệu người) [1] không tổ chức bầu Hội đồng nhân dân quận, phường theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 của Quốc hội; trong khi đó, Luật đầu tư công năm 2019 quy định “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã quyết định kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm của cấp mình”. Từ đó, đặt ra yêu cầu phải đổi mới công tác xây dựng Kế hoạch đầu tư công trong tình hình mới.

II. Vai trò của kế hoạch đầu tư công đối với phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh 

Kế hoạch đầu tư công nói chung và tại thành phố Hồ Chí Minh nói riêng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, được thể hiện ở các nội dung sau đây:

Thứ nhất, bằng biện pháp tăng cường đầu tư vào các địa bàn, lĩnh vực ưu tiên để thúc đẩy phát triển, hạn chế đầu tư vào các lĩnh vực công nghệ lạc hậu, thâm dụng sức lao động, gây ô nhiễm môi trường…, Kế hoạch đầu tư công là công cụ để chính quyền quản lý, điều tiết nền kinh tế-xã hội nhằm hướng các nguồn lực vào các lĩnh vực đã được hoạch định để hình thành cơ cấu kinh tế tối ưu và phát triển bền vững.

Thứ hai, là công cụ để công bố các mục tiêu phát triển. Các chỉ tiêu kinh tế, kiến trúc, dân số, xã hội, môi trường trong khu vực đô thị, quy hoạch sử dụng đất là cơ sở cho công tác thẩm định, phê duyệt các dự án và xây dựng các Kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm. Các chỉ tiêu đó đóng vai trò như cam kết của chính quyền, tác động đến tâm lý người dân và các nhà đầu tư.

Thứ ba, là công cụ huy động các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế-xã hội. Các chương trình, dự án cụ thể trong các Kế hoạch đầu tư công trung hạn hằng năm giúp các nhà đầu tư trong và ngoài nước có những thông tin đánh giá về môi trường đầu tư, phục vụ sản xuất kinh doanh, đánh giá lợi ích thu được, chi phí phải bỏ ra để quyết định đầu tư thông qua các hình thức phù hợp với khả năng về vốn, trình độ khoa học công nghệ hiện có và mối quan hệ trên địa bàn. Qua đó, hỗ trợ, bổ sung cho nguồn vốn đầu tư công.

Thứ tư, kế hoạch đầu tư công góp phần củng cố tiềm lực quốc phòng-an ninh và giải quyết các vấn đề xã hội. Thông qua việc điều tiết vốn, dự án vào các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ, y tế, giảm nghèo, Kế hoạch đầu tư công làm giảm cách biệt bất bình đẳng trong xã hội. Bên cạnh đó, việc đầu tư vào các địa bàn có vị trí quan trọng về quốc phòng-an ninh, sản phẩm lưỡng dụng phục vụ dân sinh, khi có nhu cầu có thể chuyển đổi công năng sang phục vụ nhiệm vụ bảo vệ Tổ quốc.

III. Thực trạng xây dựng kế hoạch đầu tư công tại TP. Hồ Chí Minh 

Thực hiện Luật đầu tư công năm 2014, năm 2019 và chỉ thị về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh ban hành chỉ thị về lập Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016- 2020, 2021-2025, giao Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì, hướng dẫn các sở, ban, ngành, Ủy ban nhân dân quận, huyện, thành phố Thủ Đức, tổng công ty, công ty Nhà nước thuộc thành phố đánh giá tình hình triển khai thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn trước, dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm giai đoạn sau và gửi về Sở Kế hoạch và Đầu tư để tổng hợp, trình Ủy ban nhân dân  thành phố xin ý kiến các bộ, ngành và báo cáo Chính phủ. Trên cơ sở kết luận của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân thành phố hoàn chỉnh Kế hoạch đầu tư công trung hạn trình Hội đồng nhân dân thành phố thông qua.

Ủy ban nhân dân các quận, huyện, thành phố Thủ Đức căn cứ hướng dẫn của Sở Kế hoạch và Đầu tư, giao Phòng Tài chính -Kế hoạch chủ trì, hướng dẫn các phòng, ban, Ủy ban nhân dân các phường, xã, thị trấn xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020, 2021-2025 để dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm của cấp huyện và gửi về Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh.

Trên cơ sở Nghị quyết của Hội đồng nhân dân thành phố Hồ Chí Minh về Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, Ủy ban nhân dân các quận, huyện, thành phố Thủ Đức và Ủy ban nhân dân các phường-xã-thị trấn hoàn chỉnh dự thảo Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm của cấp mình để trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua.   

Hàng năm, căn cứ chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm, văn bản của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn các bộ, ngành Trung ương và địa phương lập Kế hoạch đầu tư công; Sở Kế hoạch và Đầu tư, Phòng Tài chính-Kế hoạch chủ trì, phối hợp, hướng dẫn các đơn vị triển khai xây dựng Kế hoạch đầu tư công hằng năm tại các quận, huyện, thành phố Thủ Đức, phường, xã, thị trấn để trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua.

Số vốn và dự án Hội đồng nhân dân thành phố Hồ Chí Minh thông qua trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020  như sau [2]:

Từ năm 2020 trở về trước, các Kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm tại 16 quận (hiện nay không tổ chức Hội đồng nhân dân) chủ yếu để thực hiện Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025; Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm giai đoạn 2016-2020, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hằng năm, Đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng của từng quận-huyện đến năm 2020.

Trong giai đoạn 2016-2020, mặc dù chỉ chiếm 13,48% diện tích của thành phố Hồ Chí Minh [1] nhưng 16 quận (hiện không tổ chức Hội đồng nhân dân) chiếm 64,99% dân số, 57,35% số dự án và 32,6% tổng số vốn đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh, số vốn này được phân bổ để thực hiện các dự án theo quy hoạch đô thị, cải tạo, xây dựng mới cơ sở hạ tầng, trong đó có Quy hoạch xây dựng các cụm công nghiệp thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020, có tính đến năm 2025, Khu đô thị Nam thành phố, Công viên phần mềm Quang Trung,  …

Trong tổng số vốn đầu tư công 171.895,758 tỷ đồng trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh, số vốn phân cấp cho các quận, huyện quản lý là 12.868,977 tỷ đồng; trong đó, vốn phân cấp cho 16 quận (hiện không tổ chức Hội đồng nhân dân) quản lý là 7.334,023 tỷ đồng, chiếm 56,99% tổng số vốn phân cấp cho quận, huyện quản lý tại thành phố Hồ Chí Minh.

Cơ cấu vốn đầu tư công tại 16 quận (hiện không tổ chức Hội đồng nhân dân) được phân cấp quản lý trong tổng số vốn đầu tư công được phân cấp cho các quận, huyện quản lý tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2016-2020 thể hiện ở biểu đồ dưới đây[3]:

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, công tác xây dựng, triển khai thực hiện Kế hoạch đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh, nhất là tại các quận, phường hiện nay không tổ chức Hội đồng nhân dân còn một số tồn tại, hạn chế, cụ thể:

Thứ nhất, chất lượng kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm chưa cao, có lúc, có nơi chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu đầu tư phát triển trong tình hình mới; công tác đầu tư phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, đô thị, nhất là các dự án trọng điểm như: mở rộng sân bay Tân Sơn Nhất, các tuyến metro, giải phóng mặt bằng nghĩa trang Bình Hưng Hòa … còn chậm so với quy hoạch được duyệt; kết quả đầu tư công giải quyết những vấn đề bức xúc như giảm ùn tắc giao thông, giảm ngập nước, giảm ô nhiễm môi trường chưa đáp ứng được mong đợi của Nhân dân.

Thứ hai, mối quan hệ phối hợp giữa nhiệm vụ chi cho đầu tư phát triển và các chỉ tiêu, nhiệm vụ trong Kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội 5 năm, hằng năm chưa chặt chẽ, có lúc, có nơi thiếu gắn kết; công tác dự báo nhu cầu đầu tư, môi trường đầu tư và tác động của đầu tư công đến các mặt của đời sống xã hội còn nhiều bất cập; công tác xã hội hóa đầu tư hiệu quả chưa cao, một số dự án đang trong quá trình thực hiện phải thực hiện lại thủ tục do thay đổi hình thức huy động vốn.

Thứ ba, hướng dẫn xây dựng, triển khai thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm chưa quy định rõ tiêu chí đánh giá hiệu quả kinh tế-xã hội và tác động của chương trình, dự án; một số văn bản triển khai có nội dung chưa phù hợp với thực tế tình hình, dẫn đến khó thực hiện; các cơ quan tham mưu cấp dưới chưa chủ động rà soát các chỉ tiêu, nhu cầu của từng chương trình, dự án ở từng thời kỳ để sẵn sàng thực hiện theo hướng dẫn của cơ quan chuyên môn cấp trên làm chậm tiến độ thẩm định, phê duyệt dự án, gây ra tình trạng dàn trải, lãng phí, thất thoát trong đầu tư.

Thứ tư, công tác xây dựng, triển khai thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn, hằng năm giữa các sở,ngành với các quận, huyện và giữa các quận, huyện với nhau khá biệt lập; công tác phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị chủ yếu được thực hiện dưới dạng danh mục dự án và cung cấp số liệu về nhu cầu vốn đầu tư; thiếu các yếu tố thẩm định, phân tích, dự báo dẫn đến không phát huy được hiệu quả tổng hợp giữa các dự án do sở, ngành quản lý và các dự án do quận, huyện quản lý trên cùng một địa bàn.

Những tồn tại, hạn chế nêu trên bắt nguồn từ các nguyên nhân như sau:

Một là, chất lượng công tác quy hoạch đô thị, Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn nhiều bất cập, chưa đồng bộ dẫn đến các căn cứ cần thiết liên quan đến đánh giá hiệu quả của chương trình, dự án như: lợi ích, chi phí, cân đối nguồn vốn, phòng ngừa rủi ro, lạm phát, thiên tai… không đầy đủ và chưa thực sự vững chắc; thông tin, dữ liệu phục vụ công tác lập Kế hoạch đầu tư công chưa liên tục, chưa thống nhất; năng lực quản lý nhà nước về vốn đầu tư, đất đai, xây dựng còn nhiều bất cập, có lúc, có nơi chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương, cơ quan, đơn vị.

Hai là, một bộ phận cán bộ chưa nhận thức đầy đủ tầm quan trọng của công tác xây dựng Kế hoạch đầu tư công, còn tư tưởng coi đây là nhiệm vụ của các cơ quan tham mưu chuyên trách; một số cơ quan quản lý dự án không được quyền chủ động quyết định nội dung hoặc các khâu của dự án mà phải trình xin ý kiến của các cơ quan Trung ương và thành phố Hồ Chí Minh trước khi xây dựng Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi hoặc Báo cáo nghiên cứu khả thi như: xác định ranh giới quy hoạch, giá đền bù, bố trí vốn đầu tư, nhu cầu, vị trí tái định cư… dẫn đến thời gian chuẩn bị quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư kéo dài và chậm trễ trong phê duyệt Kế hoạch đầu tư công.

Ba là, hệ thống các văn bản hướng dẫn xây dựng, thực hiện Kế hoạch đầu tư công chưa đầy đủ, còn chồng chéo hoặc mâu thuẫn dẫn đến cách hiểu và vận dụng khác nhau, chưa có văn bản quy định, hướng dẫn cho các quận, phường về phê duyệt Kế hoạch đầu tư công trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân cùng cấp; công tác đào tạo, bồi dưỡng cập nhật quy định, kiến thức mới cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có lúc, có nơi chưa kịp thời; công tác cải cách hành chính, minh bạch hóa thông tin về quản lý đầu tư công chưa được quan tâm đúng mức; thời gian góp ý cho các văn bản quá gấp ảnh hưởng đến chất lượng Kế hoạch đầu tư công.

Bốn là, sự phối hợp giữa một số cơ quan, đơn vị trong công tác thẩm định, quản lý chương trình, dự án thiếu nhịp nhàng, còn nhiều bất cập; công tác giám sát của đại biểu Quốc hội, Hội đồng nhân dân thành phố, Mặt trận Tổ quốc, tổ chức chính trị-xã hội các cấp và cộng đồng dân cư còn bị động, không được thực hiện ngay từ đầu dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong triển khai thực hiện, nhất là trong công tác đền bù, giải phóng mặt bằng, giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai.

IV. Một số giải pháp khắc phục 

Trong thời gian tới, để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, thực hiện Kế hoạch đầu tư công trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh, nhất là tại 16 quận không tổ chức Hội đồng nhân dân trong tình hình mới, tác giả khuyến nghị thực hiện tốt một số giải pháp như sau:

Thứ nhất, chủ động rà soát kết quả thực hiện các chỉ tiêu, nhiệm vụ trong Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025, Đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng đến năm 2020 của từng quận, huyện, làm cơ sở để cập nhật, hoàn chỉnh, triển khai thực hiện các chỉ tiêu, nhiệm vụ trong Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021-2025, giai đoạn 2026-2030, Đồ án điều chỉnh quy hoạch chung xây dựng từng quận, huyện đến năm 2040, tầm nhìn đến năm 2060, đảm bảo kết nối đồng bộ, phù hợp với Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045; Đồ án điều chỉnh quy hoạch chung thành phố Hồ Chí Minh đến năm 2040, tầm nhìn đến năm 2060; kiến trúc xung quanh khu vực sân bay Tân Sơn Nhất, các tuyến metro, đường Vành đai 2, 3…; từng bước cập nhật, hoàn chỉnh chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội, phủ kín quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết làm căn cứ cho công tác xây dựng Kế hoạch đầu tư công.

Thứ hai, trên cơ sở Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn 2021-2025, giai đoạn 2026-2030, quy hoạch đô thị, Kế hoạch sử dụng đất và khả năng nguồn vốn, triển khai thực hiện Kế hoạch đầu tư công trung hạn 2021-2025, 2026-2030, điều tiết vốn hợp lý cho Kế hoạch đầu tư công hằng năm để nâng cao hiệu quả sử dụng, tăng tỷ lệ giải ngân vốn đầu tư công

Đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án trọng điểm như: mở rộng sân bay Tân Sơn Nhất, di dời Cảng Tân Thuận, di dời Nghĩa trang Bình Hưng Hòa…; bố trí đủ vốn cho các dự án chuyển tiếp từ giai đoạn 2016-2020; bổ sung các dự án có nhu cầu bức thiết vào Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025; từ đó phân bổ nguồn vốn cho Kế hoạch đầu tư công hằng năm; tăng cường thực hiện giải ngân, xử lý nợ đọng, quyết toán vốn; triển khai xây dựng Danh mục dự án theo nhu cầu sử dụng từng loại vốn như: vốn đầu tư công, vốn hỗn hợp để chủ động cho việc huy động vốn, kêu gọi đầu tư; đẩy mạnh rà soát, sắp xếp lại nhà, đất thuộc sở hữu Nhà nước để có kế hoạch đấu giá, tạo nguồn vốn đầu tư công, chuẩn bị cho xây dựng Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2026-2030.

Thứ ba, đẩy mạnh công tác phân cấp trong xây dựng, thực hiện Kế hoạch đầu tư công theo hướng giao Ủy ban nhân dân 16 quận chịu trách nhiệm phê duyệt, thông qua Kế hoạch đầu tư công của cấp mình trong điều kiện không tổ chức Hội đồng nhân dân; cập nhật Quy chế làm việc và phát huy vai trò của tập thể Ban Thường vụ các quận ủy, Đảng ủy phường trong lãnh đạo, chỉ đạo công tác quản lý đầu tư công, nhất là thay thế vai trò thẩm định, giám sát của Hội đồng nhân dân quận, phường bằng vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp Phụ nữ, Đoàn Thanh niên, Hội cựu chiến binh, Liên đoàn Lao động quận, phường và cộng đồng dân cư trong công tác thẩm định, thực hiện dự án; thường xuyên kiện toàn, bồi dưỡng, cập nhật kiến thức về quản lý đô thị, quản lý đầu tư công cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức các cấp để nâng cao chất lượng các văn bản hướng dẫn liên quan đến công tác xây dựng và thực hiện Kế hoạch đầu tư công.  

Thứ tư, tăng cường công tác phối hợp, thực hiện tốt công tác cải cách hành chính và công tác thanh tra trong xây dựng, thực hiện Kế hoạch đầu tư công

Đẩy mạnh công tác phối hợp giữa Ủy ban nhân dân quận-huyện, thành phố Thủ Đức với các sở - ngành trong công tác quản lý đầu tư công, nhất là việc tháo gỡ những vướng mắc về mặt bằng và nguồn vốn để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các chương trình, dự án nhằm phát huy hiệu quả tổng hợp liên khu vực trong phát triển; thực hiện có hiệu quả Chương trình cải cách hành chính, minh bạch hóa thông tin hằng năm và từng giai đoạn; tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, nhất là thanh tra chuyên ngành trong việc chấp hành các quy định của pháp luật liên quan đến công tác quản lý quy hoạch, quản lý đầu tư công, đôn đốc nhà thầu xây dựng, đơn vị tư vấn đẩy nhanh tiến độ thi công và thiết kế công trình; xử lý nghiêm những hành vi vi phạm liên quan đến các công trình, dự án.

Kết luận: Hiện nay, trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh đã và đang triển khai thực hiện nhiều chương trình, dự án đầu tư công bao gồm cả các dự án do Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư và các dự án khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp quyết định đầu tư. Trong những năm qua, các cơ quan, đơn vị đã có nhiều nỗ lực, cố gắng trong công tác xây dựng, thực hiện Kế hoạch đầu tư công để từng bước phát triển, hiện đại hóa cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện vẫn còn nhiều khó khăn, vướng mắc, đòi hỏi sự nỗ lực cao độ không chỉ của các cơ quan, đơn vị quản lý đầu tư công mà còn cả hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở để thực hiện tốt các nhiệm vụ trong Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh.

Tài liệu tham khảo:

1. Cục thống kê Tp. Hồ Chí Minh (2020), Niên giám thống kê Tp. Hồ Chí Minh năm 2019.

2. Hội đồng nhân dân Tp. Hồ Chí Minh (2017), Tổng hợp từ Nghị quyết về Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020. 

3. Hội đồng nhân dân Tp. Hồ Chí Minh (2017), Nghị quyết về Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, Biểu số 8.

4. Quốc hội (2020), Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16 tháng 11 năm 2020 của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh.