Khủng hoảng địa chính trị: Những hậu quả đối với châu Âu

Jean Pisani-Ferry, giáo sư kinh tế tại Sciences Po, một trong những người sáng lập tổ chức tư vấn châu Âu Bruegel, và từng là cố vấn cho Bộ Tài chính và Thủ tướng Pháp (từ năm 1997 đến năm 2002) cùng Tổng ủy viên France Strategie, phòng thí nghiệm các ý tưởng của chính phủ Pháp (từ năm 2013 đến 2016) cho rằng, xung đột quân sự ở Ukraine sẽ gây ra những hậu quả kinh tế nghiêm trọng đối với Liên minh châu Âu và tất cả các thành viên, từ cú sốc nguồn cung tiêu cực do giá dầu và khí đốt tăng đến việc tăng chi tiêu quốc phòng. Trong một bài viết đăng trên blog cho trang web Bruegel, ông đã chia sẻ đánh giá sơ bộ của mình về những tác động này, từ đó thiết lập khuôn khổ chiến lược cho chính sách kinh tế châu Âu trong nhiều năm và nhiều thập kỷ tới. Dưới đây là một số đánh giá được rút ra từ bài viết.

Những điều kiện mới

Những rủi ro chính trước mắt đối với nền kinh tế châu Âu phát sinh từ cú sốc nguồn cung do giá dầu và khí đốt tăng, từ sự phụ thuộc của châu Âu vào năng lượng của Nga và từ tác động của các mối đe dọa địa chính trị đối với niềm tin của công chúng và tâm lý của nhà đầu tư. Châu Âu cũng có nghĩa vụ tiếp nhận hàng triệu người tị nạn và hỗ trợ khẩn cấp cho họ. Ngay từ năm 2022, tác động trực tiếp đến ngân sách của các quyết định liên quan có thể lên tới 1,25% GDP, nếu không muốn nói là nhiều hơn. Về dài hạn, EU phải đối mặt với nhu cầu tăng chi tiêu quốc phòng để đối phó với các mối đe dọa an ninh ngày càng cao và phải xem xét lại hệ thống năng lượng của mình.

Do đó, các nhà hoạch định chính sách ở châu Âu phải từ bỏ quá trình bình thường hóa sau COVID-19 ​​và hợp lực để đối phó với các tình huống khẩn cấp mới. Về lâu dài, họ sẽ phải đối mặt với việc cải tổ hoàn toàn hệ thống chính sách của EU, điều này sẽ ảnh hưởng đến các ưu tiên ngân sách, các nguyên tắc của chính sách kinh tế vĩ mô và điều tiết thị trường, cũng như việc phân bổ nhiệm vụ giữa EU và các nước thành viên.

Các ước tính được trình bày trong bài viết có thể mang tính gần đúng, và trên thực tế, con số có thể cao hơn nhiều. Các đánh giá cũng đề cập nhiều tác động khác, từ nguồn cung cấp nông nghiệp và thị trường hàng hóa cho đến sự phân mảnh tiềm tàng của nền kinh tế toàn cầu.

Phản ứng với cú sốc cung mới

Trong khi sự phục hồi sau cú sốc đại dịch vẫn chưa kết thúc, Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB) đã gặp khó khăn trong việc cân bằng giữa việc vượt qua giai đoạn tăng giá tạm thời và đối phó với các mối đe dọa lạm phát gia tăng. Một cuộc đối đầu với Nga cho thấy một cú sốc rõ rệt hơn và kéo dài sẽ làm trầm trọng thêm tình thế tiến thoái lưỡng nan hiện nay.

Bộ quy tắc tiêu chuẩn khi đối mặt với một cú sốc giá hàng hóa cho thấy rằng ngân hàng trung ương phải giải quyết các tác động thứ cấp và tránh sự leo thang tiềm ẩn trong kỳ vọng lạm phát. ECB không nên cố gắng vô ích để kiểm soát tác động trực tiếp của việc tăng giá đối với lạm phát tổng thể hiện tại (việc tăng lãi suất chính sách có tác động rất nhỏ, nếu có), và cần tính đến sự thay đổi liên tục của giá cả tương đối.

Trong ngắn hạn, ECB có thể sẽ thực hiện cách tiếp cận “chờ đợi”, nhưng có thể sớm bị buộc phải đưa ra lựa chọn khó khăn về mặt chính trị giữa việc chịu đựng lạm phát tổng thể cao hơn mức mục tiêu trong thời gian dài hơn và làm suy yếu nền kinh tế trong bối cảnh đối đầu địa chính trị. Hành động của ECB sẽ phức tạp hơn nữa do nguy cơ chênh lệch giá trên các thị trường trái phiếu chính phủ ngày càng lớn.

Trong tình huống này, có thể đưa những luận cứ ủng hộ việc bù đắp tài chính cá nhân chịu tác động của cú sốc và hầu hết các nước EU đã thực hiện các bước để kiềm chế việc tăng giá và hỗ trợ các hộ gia đình dễ bị tổn thương. Nhưng câu hỏi đặt ra là liệu các chính phủ có nên dựa chủ yếu vào trợ cấp bằng tiền (có thể đích danh, nhưng không giúp kiềm chế lạm phát) hay cũng nên can thiệp thông qua cắt giảm thuế và kiểm soát giá hành chính (có ảnh hưởng đến chỉ số giá tiêu dùng và do đó, góp phần giải quyết bài toán của ngân hàng trung ương, nhưng gây tốn kém hơn nhiều cho ngân sách và làm sai lệch tín hiệu giá cả). Ở một số nước EU, cả hai loại biện pháp đã được sử dụng để ứng phó với cuộc khủng hoảng năng lượng. Bối cảnh hiện tại sẽ thúc đẩy các chính phủ hướng tới sự can thiệp giá trực tiếp nhiều hơn những gì họ có thể tưởng tượng trước đây.

Nói một cách tổng thể hơn, cuộc khủng hoảng địa chính trị chắc chắn sẽ buộc EU và các quốc gia phải rời bỏ các chính sách tiêu chuẩn và thúc đẩy các bước tiến xa hơn, hướng tới một thực tế mà ở đó, các chính phủ can thiệp vào thị trường vì lý do an ninh và các chính sách tài chính và tiền tệ gắn kết lẫn nhau rất nhiều. Phương châm mới sẽ là điều phối chứ không phải là sự rõ ràng của khung chính sách. Cuộc khủng hoảng COVID-19 đã dẫn đến diễn biến theo hướng này. Hy vọng về một sự bình thường hóa chính trị hậu coronavirus khó có thể trở thành hiện thực.

Giảm sự phụ thuộc năng lượng vào Nga

Nga là nhà cung cấp dầu chính (27% nhập khẩu), than (47%) và khí đốt (41%) cho EU. Nhưng trong khi dầu và than không yêu cầu cơ sở hạ tầng chuyên dụng để tiếp cận thị trường, việc kinh doanh khí đốt phụ thuộc vào cơ sở hạ tầng - nghĩa là, cả nhà cung cấp và người mua đều không thể đa dạng hóa dễ dàng. Và nếu một lệnh cấm nhập khẩu dầu từ Nga đang được thảo luận (nhưng nó chỉ có thể thành công nếu việc cắt giảm nguồn cung của Nga được bù đắp từ các nguồn khác), thì đối với khí đốt, Nga và châu Âu đang chơi trò chơi "ai sẽ chớp mắt trước" vì sự phụ thuộc lẫn nhau của hai phía.

Nga chắc chắn có đòn bẩy. Nếu ngừng giao hàng, châu Âu sẽ mất 40% lượng khí đốt tự nhiên. Đối với một số quốc gia, hậu quả sẽ rất thảm khốc. Đó là lý do tại sao Brussels hiện tại đã để khí đốt ra khỏi phạm vi trừng phạt. Nhưng EU cũng có hai con át chủ bài: nhập khẩu khí đốt của Nga chỉ chiếm 8,4% tổng nhu cầu năng lượng sơ cấp của EU và EU có nhiều dư địa để đa dạng hóa nguồn cung hơn là Nga phải đa dạng hóa thị trường xuất khẩu.

Trong mọi trường hợp, Liên minh châu Âu sẽ phải chuẩn bị sẵn sàng cho tình huống không có khí đốt của Nga. Để làm điều này, như Cơ quan Năng lượng Quốc tế và Bruegel đã chỉ ra, là có thể nhưng khó. Châu Âu sẽ phải giảm nhu cầu nhập khẩu khí đốt bằng cách tăng nguồn cung từ các nguồn khác (ví dụ, bằng cách hoãn việc đóng cửa các nhà máy điện hạt nhân và than, đồng thời, tăng cường sử dụng các nguồn năng lượng tái tạo), cũng như giảm nhu cầu khí đốt trong nước (ví dụ, thông qua hệ thống sưởi trong nhà) và các loại nhiên liệu khác (ví dụ, bằng cách hạn chế tốc độ xe ô tô trên đường bộ).

Nguồn cung từ Nga sang EU lên tới 1.800 TWh vào năm 2019 (năm 2020 và 2021 là bất thường) trong tổng lượng khí đốt tự nhiên nhập khẩu là 3.800 TWh. Nhưng EU cũng cần bổ sung nguồn dự trữ đang cạn kiệt. Ngay cả khi EU giảm tổng lượng tiêu thụ khí đốt xuống 1/5 và giới hạn nguồn cung cấp ở mức 500 TWh, thì nước này sẽ cần nhập khẩu khoảng 3.400 TWh vào năm 2022. Nếu khí đốt từ Nga ngừng cung cấp (theo sáng kiến ​​của EU hoặc Nga), nhập khẩu từ các nguồn khác sẽ phải tăng 35%.

Giả sử nhập khẩu khí đốt của Nga giảm một nửa và chi phí cung cấp mới từ các nguồn không phải của Nga tăng 50%, thì vào năm 2022, chi phí bổ sung sẽ lên tới 25 tỷ Euro và tổng chi phí nhập khẩu khí đốt sẽ là 370 tỷ Euro so với 60 tỷ Euro vào năm 2019 và 170 tỷ Euro vào năm 2021.

Khó khăn tiếp theo liên quan đến vấn đề logistics trong EU. Tác động của cú sốc sẽ được phân bổ rất không đồng đều: Bồ Đào Nha không nhập khẩu khí đốt của Nga, trong khi tỷ trọng khí đốt Nga trong tổng nguồn tài nguyên sơ cấp là 35% đối với Hungary và 24% đối với Slovakia. Tiềm năng mở rộng cho các cảng khí thiên nhiên hóa lỏng (LNG) cũng được phân bổ không đồng đều (Tây Ban Nha có công suất đáng kể, các nước không giáp biển thì không), và không có hệ thống đường ống dẫn khí châu Âu duy nhất. Rất khó để đánh giá định lượng các biện pháp cải tiến logistics, nhưng giả sử các biện pháp này làm tăng thêm 50% chi phí cho người dùng cuối, thì chi phí sẽ là 25 tỷ Euro nữa.

Do đó, chi phí ngắn hạn để giảm sự phụ thuộc năng lượng vào Nga có thể lên tới 100 tỷ Euro (50 tỷ Euro để khôi phục nguồn dự trữ cộng với 25 tỷ Euro chi phí bổ sung cho các nguồn cung cấp không phải của Nga cộng với 25 tỷ Euro để phân phối trong EU) . Sau đó, vấn đề đặt ra là, bao nhiêu chi phí sẽ do các công ty tư nhân và người dùng cuối chịu, và bao nhiêu nên được tài chính công chi trả cũng như chi phí này nên được chia sẻ như thế nào giữa các quốc gia thành viên và EU. Trong trường hợp khẩn cấp khi an ninh đang bị đe dọa và trong bối cảnh lo ngại rủi ro tăng cao, sẽ hợp lý khi giả định rằng gánh nặng tài chính sẽ phân bổ một cách không cân đối cho tài chính công.

Một phần gánh nặng này sẽ phải được chia sẻ trong EU, mặc dù sự phụ thuộc vào khí đốt của Nga là di sản đối với Trung và Đông Âu, đối với Đức hay Ý, đó là kết quả của một sự lựa chọn có ý thức. Sau cú sốc của cuộc khủng hoảng nợ và COVID-19, hậu quả của cuộc đối đầu kinh tế với Nga là một cú sốc bất cân xứng khác, khó lường trước, đòi hỏi phải chia sẻ chi phí và phối hợp chặt chẽ.

Trong trung hạn, EU sẽ cần thiết kế và tài trợ cho một cuộc tái cơ cấu lớn hệ thống năng lượng châu Âu, bao gồm đa dạng hóa các nguồn cung cấp, tăng cường kết nối nội bộ và xác định các kế hoạch dự phòng để ứng phó với sự gián đoạn nguồn cung. Để làm được như vậy, cần phải chú trọng nhiều hơn đến mục tiêu an toàn so với thiết kế ban đầu của thị trường điện.

EU không thể rời bỏ khí đốt của Nga trong tương lai gần, nhưng họ có thể chuẩn bị ngay lập tức để giảm sự phụ thuộc, đầu tư vào đa dạng hóa và cam kết loại bỏ dần nhập khẩu (như đã từng làm với nguồn cung từ Iran trước đây). Chính sách này nhất thiết sẽ kéo theo những chi phí kinh tế ngắn hạn đáng kể, nhưng là điều kiện để đạt được lợi ích trong dài hạn.

Người tị nạn và quốc phòng

Cuộc khủng hoảng người tị nạn đang phát triển nhanh chóng - kể từ ngày 24/2, trong vòng chưa đầy ba tuần, gần 3 triệu người tị nạn đã đến Ba Lan và các nước khác ở Trung và Đông Âu. Chi phí lâu dài cho người tị nạn có thể không đáng kể, vì mọi người có thể trở về nước hoặc nhanh chóng hòa nhập vào thị trường lao động châu Âu. Nhưng trước mắt, họ cần thức ăn, nơi ở, chăm sóc sức khỏe và giáo dục cho con cái.

Ước tính chi phí của Văn phòng Cao ủy Liên hợp quốc về người tị nạn tương đối thấp ở mức 1,7 tỷ USD, nhưng kinh nghiệm cho thấy chi phí có thể tăng nhanh chóng: ngân sách năm 2016 của Đức dành cho người tị nạn đạt 9 tỷ Euro cho 750.000 người nộp đơn. Nếu trợ cấp lên tới 10 tỷ Euro mỗi năm cho 1 triệu người tị nạn, thì vào năm 2022, chi phí có thể dễ dàng vượt quá 30 tỷ Euro. Những chi phí này không thể chỉ được chi trả bởi các nước sở tại - kinh phí phải được tổng hợp ở mức ngân sách của EU và quốc tế, cũng như các tổ chức từ thiện.

Ngoài hỗ trợ nhân đạo, từ quan điểm kinh tế, tăng trưởng chi tiêu quốc phòng còn quan trọng hơn nhiều: Đức đã cam kết tăng ngân sách quốc phòng, trước hết, bằng cách thành lập một quỹ 100 tỷ Euro (khoảng 3% GDP) và sau đó, bằng cách tài trợ thuế cho chi tiêu quốc phòng với mức tăng từ 1,4% đến 2% GDP. Các quốc gia EU khác, có ngân sách quân sự trung bình 1,5% GDP, cũng ở trong tình trạng tương tự và có khả năng sẽ đi theo sự tiên phong của Đức. Về khả năng, mức tăng có thể còn lớn hơn: vào những năm 1980, ngân sách quốc phòng ở nhiều nước châu Âu là 3% GDP. Vẫn còn phải quyết định xem ngân sách quốc gia sẽ tài trợ bao nhiêu trong số các khoản chi này và bao nhiêu là nợ.

Cho đến nay, EU đã giả định rằng quá trình khử cacbon, số hóa và đầu tư vào phát triển bền vững sẽ chiếm ưu thế trong chương trình nghị sự trung hạn. Bây giờ an ninh đã được thêm vào nó - cả kinh tế và quốc phòng. Nhìn chung, tổng chi tiêu bổ sung - để bù đắp cho nguồn cung sụt giảm trên thị trường nội địa, cho an ninh năng lượng, viện trợ nhân đạo, cho an ninh và quốc phòng - có thể lên tới khoảng 175 tỷ Euro vào năm 2022, tương đương khoảng 1,25% GDP. Trong tương lai, ít nhất 0,5% GDP mỗi năm cho chi tiêu quốc phòng sẽ được bổ sung.

Châu Âu sẽ phải suy nghĩ lại về thế giới quan, các ưu tiên và chiến lược chính sách của mình. Jean Monnet, một trong những người sáng lập ra Liên minh Châu Âu, đã viết: "Châu Âu sẽ được trui rèn trong các cuộc khủng hoảng và sẽ là tổng thể của các quyết định được thực hiện để vượt qua chúng." Bây giờ rõ ràng là dự đoán của ông ấy nên được hiểu theo nghĩa đen, Pisani-Ferry kết luận.

Nguồn: Pisani-Ferry ,"The economy policy consequences of the war"