Nâng cao hiệu lực điều hành chính sách an toàn vĩ mô tại Việt Nam

Ngày nhận bài: 28/11/2018 - Ngày biên tập: 28/11/2018 - Ngày duyệt đăng: 14/12/2018. Bài viết đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 24/2018.

Tóm tắt: Chính sách an toàn vĩ mô (CSATVM) có vai trò quan trọng trong giảm thiểu khả năng đổ vỡ của hệ thống tài chính. Không những vậy, CSATVM còn được kỳ vọng có thể đưa ra những dự báo và ứng phó với những mất cân đối tài chính bất ngờ, qua đó giảm thiểu những hậu quả kinh tế vĩ mô nghiêm trọng. Việc xây dựng hệ thống các công cụ và hiệu lực truyền dẫn của CSATVM là rất cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập tài chính sâu rộng của Việt Nam hiện nay.

Từ khóa: chính sách an toàn vĩ mô, các tổ chức tín dụng, hội nhập tài chính, Việt Nam

Increase efficiency in conducting macro prudential policy in Vietnam

Abstract: Macro prudential policy plays important role in reducing financial system failure. Apart from this, macro prudential policy is also expected to give forecast and measures to cope with sudden financial imbalance, minimizing serious macroeconomic outcomes. The establishment of tools system and transmission efficiency of macro prudential policy is very necessary, especially in the context that Vietnam is in the process of deep and wide integration in finance. The article shows the facts in building framework for macro prudential policy in Vietnam and proposes some policy recommendations.

Key words: macro prudential policy, credit institution, financial integration, Vietnam

Khái niệm và mục tiêu của CSATVM

Khái niệm: Theo Hội đồng Ổn định Tài chính (FSB), Ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), CSATVM là chính sách sử dụng các công cụ an toàn để hạn chế các rủi ro mang tính hệ thống và/hoặc các rủi ro đối với tổng thể hệ thống tài chính nhằm giảm thiểu khả năng đổ vỡ của hệ thống tài chính thông qua việc ngăn ngừa các dịch vụ tài chính có thể gây hậu quả nghiêm trọng đối với nền kinh tế thực.

Trong đó, rủi ro hệ thống được xem xét trên hai khía cạnh: (i) Chiều thời gian tức là diễn biến của rủi ro hệ thống tích tụ theo thời gian. Theo đó, trọng tâm của chính sách an toàn vĩ mô là nhằm giảm thiểu tính thuận chu kỳ của hệ thống tài chính thông qua việc xem xét các cơ chế khuếch đại rủi ro hệ thống bởi các tương tác trong hệ thống tài chính và giữa hệ thống tài chính và nền kinh tế thực mà đôi khi có thể dẫn đến một cuộc khủng hoảng tài chính; (ii) Liên kết chéo giữa các lĩnh vực, tức là sự phân bố rủi ro giữa các lĩnh vực trong hệ thống tài chính tại một thời điểm nhất định. Trọng tâm là làm giảm sự tập trung của rủi ro hệ thống có thể phát sinh từ các mối liên kết giữa các tổ chức tài chính hoặc từ các mối liên kết ngoại bảng trực tiếp giữa các tổ chức này. Điều này đảm bảo rằng sự an toàn và lành mạnh của từng định chế tài chính sẽ góp phần ngăn ngừa rủi ro hệ thống và hạn chế tác động lan tỏa từ sự thất bại của từng tổ chức.

Như vậy, CSATVM là một biện pháp điều hành thận trọng nhằm đạt được sự ổn định của toàn bộ hệ thống tài chính, chứ không phải sự lành mạnh của từng tổ chức tài chính riêng lẻ. CSATVM tập trung vào sự tương tác giữa các tổ chức tài chính, các thị trường tài chính, cơ sở hạ tầng tài chính và toàn bộ nền kinh tế.

Hiện có nhiều cách diễn giải khác nhau về mục tiêu của CSATVM. Tuy nhiên, tựu chung lại, các học giả, các nhà hoạch định chính sách cũng như các tổ chức kinh tế tài chính quốc tế đều thống nhất CSATVM hướng tới một mục tiêu cuối cùng là ổn định tài chính và có thể được thực hiện thông qua việc: (i) phát hiện và ngăn ngừa các nguy cơ khủng hoảng tài chính; (ii) giảm thiểu những rủi ro lan truyền từ hệ thống tài chính đến nền kinh tế thực; và (iii) thực hiện xử lý khủng hoảng.

Thực trạng triển khai xây dựng CSATVM tại Việt Nam

Từ sau cuộc khủng hoảng tài chính 2008, các nước đã thừa nhận sự cần thiết của CSATVM trong ổn định tài chính và đặt CSATVM vào vị trí trung tâm của sự tương tác giữa các chính sách kinh tế vĩ mô và CSATVM.

Tại Anh, đạo Luật Ngân hàng 2009 đã giao Ngân hàng Trung ương Anh (BOE) chịu trách nhiệm đối với sự ổn định tài chính với 3 cơ quan: Cơ quan quản lý an toàn (PRA), Cơ quan quản lý tài chính (FCA) và Ủy ban Chính sách Tài chính (FPC).

Tại Nhật Bản, cơ cấu tổ chức nhằm đến mục tiêu ổn định tài chính gần như không thay đổi qua nhiều năm với 2 cơ quan NHTW Nhật Bản (BOJ) và Cơ quan Tài chính Nhật Bản (JFSA).

Đối với Malaysia, mục tiêu ổn định tiền tệ và ổn định tài chính được luật hóa từ năm 2009. Còn Indonesia, Luật NHTW năm 1999 đã quy định về nhiệm vụ ổn định tài chính của NHTW Indonesia (BI). Năm 2003, một khuôn khổ ổn định tài chính được thiết lập để thực hiện nhiệm vụ quy định tại Luật.

Tại Việt Nam, ổn định tài chính trong công tác điều hành quản lý kinh tế ngày càng được chú trọng. Công tác đảm bảo an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính Việt Nam liên quan đến nhiều cơ quan, cụ thể là Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), Bộ Tài chính và Ủy ban Giám sát tài chính quốc gia (UBGSTCQG). Trong đó, UBGSTCQG được thành lập vào năm 2008 có chức năng tham mưu, tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong điều phối hoạt động giám sát thị trường tài chính quốc gia. NHNN và Bộ Tài chính tập trung giám sát chuyên ngành riêng do mình phụ trách.

Theo đánh giá của Chương trình Đánh giá khu vực Tài chính do Quỹ tiền tệ quốc tế/Ngân hàng Thế giới (IMF/WB) hỗ trợ Chính phủ Việt Nam thực hiện vào giai đoạn 2012-2013, đây là thời điểm chưa có tổ chức nào chịu trách nhiệm đo lường và quản lý rủi ro tổng thể hệ thống tài chính cũng như chưa có khuôn khổ pháp lý cho các CSATVM, chưa có bộ công cụ CSATVM và sự phối hợp giữa các cơ quan giám sát của Việt Nam còn rất hạn chế. Hơn nữa, thiếu thông tin và số liệu cần thiết cho việc đánh giá các lĩnh vực có ảnh hưởng và tác động lớn đến sự ổn định của khu vực tài chính như doanh nghiệp, hộ gia đình, bất động sản.

Theo Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của NHNN, Chính phủ giao NHNN thực hiện nhiệm vụ ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính thông qua xây dựng chính sách đảm bảo ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính và thực hiện các biện pháp ngăn ngừa rủi ro có tính hệ thống trong lĩnh vực tiền tệ, tài chính.

Trên cơ sở đó, NHNN đã thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính vào năm 2014 để tham mưu giúp Thống đốc thực hiện nhiệm vụ này; đồng thời thành lập Tổ công tác ổn định tiền tệ, tài chính và ban hành quy chế giám sát rủi ro hệ thống trong nội bộ ngành ngân hàng.

Về thực trạng số liệu giám sát an toàn vĩ mô, hiện chưa có cơ sở dữ liệu tập trung, số liệu còn phân mảnh. Mô hình dự báo, giám sát chủ yếu được thực hiện riêng lẻ tại từng đơn vị giám sát do hạn chế trong việc thu thập chuỗi số liệu chưa đủ dài cho việc phân tích số liệu; Việc kiểm chứng hoặc đánh giá, cải thiện mô hình cảnh báo, giám sát còn thiếu sự tham gia của các đơn vị phân tích bên ngoài cũng do hạn chế trong việc tiếp cận nguồn số liệu.

Thực hiện khuyến nghị của IMF/WB, Chính phủ đã giao NHNN thực hiện nhiệm vụ ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính thông qua xây dựng chính sách đảm bảo ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính và thực hiện các biện pháp ngăn ngừa rủi ro có tính hệ thống trong lĩnh vực tiền tệ, tài chính thông qua Nghị định 156/2013/NĐ-CP về chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của NHNN, nay được thay thế bằng Nghị định 16/2017/NĐ-CP.

NHNN đã có Quyết định số 2563-QĐ/NHNN ngày 31/12/2016 về việc ban hành Quy chế giám sát rủi ro hệ thống, qua đó từng bước chuẩn hóa và hoàn thiện các bước giám sát rủi ro hệ thống từ theo dõi, nhận diện rủi ro đến đánh giá và đưa ra các cảnh báo, khuyến nghị.

Mặc dù đến nay chưa chính thức ban hành bộ công cụ CSATVM, song nhìn lại thời gian qua có thể thấy, NHNN đã áp dụng một số công cụ an toàn vĩ mô và có thể coi là công cụ an toàn vĩ mô, có thể kể đến như: Trần tăng trưởng tín dụng được áp dụng trong năm 2011, 2012; Giới hạn tín dụng đối với lĩnh vực không khuyến khích (lĩnh vực có mức độ rủi ro cao); Giới hạn hệ số rủi ro đối với dư nợ chứng khoán và bất động sản; Giới hạn cho vay ngoại tệ (Thông tư 31/2016/TT-NHNN); Trạng thái ngoại tệ mở; Giới hạn tỷ lệ cấp tín dụng trên tổng số vốn huy động (Thông tư 36/2014/TT-NHNN); Tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của tổ chức tín dụng…

Khuyến nghị chính sách

Qua phân tích trên có thể thấy, công tác giám sát an toàn vĩ mô thông qua thực hiện các công cụ chính sách tiền tệ thời gian qua được NHNN thực hiện quyết liệt, giúp thị trường tiền tệ và hệ thống các TCTD hoạt động ổn định, an toàn, hiệu quả. Hệ thống các TCTD đang nắm giữ khoảng 90% tổng tài sản của thị trường tài chính, vì vậy, NHNN có vai trò chủ chốt trong ổn định tài chính và cần những giải pháp nhằm nâng cao vai trò này hơn nữa.

Thứ nhất, để xây dựng khuôn khổ CSATVM tại Việt Nam, đầu tiên cần phải tăng cường và hoàn thiện các quy định pháp lý về ổn định tài chính của các bên liên quan; Củng cố các quy định về CSATVM của NHNN; Luật NHNN cần được sửa đổi để kết hợp ổn định tài chính là một chức năng rõ ràng; Cần thiết lập Hội đồng/Ủy ban quốc gia về ổn định tài chính.

Hội đồng/Ủy ban này cần có khuôn khổ, cơ chế, chính sách, công cụ để có thể vận hành được một cách hiệu quả. Cơ chế, chính sách, công cụ ổn định tài chính bao gồm: sự lãnh đạo, chỉ đạo tập trung và quyết liệt của Chính phủ; việc sử dụng cẩn trọng nhưng linh hoạt các công cụ, chính sách, đặc biệt là tạo lập cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lý, giám sát tài chính.

Thứ hai, hoàn thiện khuôn khổ phân tích, đánh giá rủi ro hệ thống. Cần hoàn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ công tác giám sát và phân tích rủi ro của hệ thống tài chính; Tăng cường cơ chế chia sẻ số liệu định kỳ giữa các cơ quan giám sát; Từng bước công bố số liệu giám sát để khuyến khích sự tham gia nghiên cứu xây dựng mô hình giám sát của các đơn vị bên ngoài.

Bên cạnh đó, cần hoàn thiện và tăng cường chất lượng hệ thống chỉ số theo dõi, cảnh báo rủi ro hệ thống; xây dựng mô hình, phương pháp phân tích, đánh giá rủi ro hệ thống một cách phù hợp; Ban hành các chính sách và công cụ thực thi CSATVM; tăng cường năng lực phân tích và dự báo của nguồn nhân lực cả về chất lượng và số lượng.

Bà Nguyễn Thị Hòa – Phó Viện trưởng Phụ trách Viện Chiến lược, NHNN - cho rằng, hiện nay còn nhiều bất cập trong tiếp cận dữ liệu giữa các bộ, ngành nhằm điều hành CSATVM hiệu quả. Bà Hòa đã đề xuất 5 cơ chế phối hợp: (1) các đơn vị ký các biên bản ghi nhớ (MOU) để phân định trách nhiệm cung cấp thông tin của các bên; (2) thành lập Hội đồng/Ủy ban quốc gia về ổn định tài chính; (3) cơ chế nhân sự chéo (các đơn vị cử nhân sự sang các đơn vị khác để làm việc) tuy nhiên cơ chế này không hiệu quả) ; (4); phối hợp cấp Diễn đàn hoặc phối hợp vụ việc (ví dụ: khi thanh tra 1 công ty bảo hiểm, chứng khoán thì UBGSTCQG, NHNN cử người đi cùng đoàn thanh tra của Bộ Tài chính); (5) tạo kho dữ liệu tập trung. Ở các nước áp dụng mô hình giám sát “lưỡng đỉnh”, nghĩa là hai cơ quan độc lập tham gia giám sát tài chính trên các hoạt động ngân hàng, chứng khoản và bảo hiểm (ví dụ: 1 ngân hàng vừa hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng và chứng khoán, thì chịu sự giám sát của cả cơ quan ngân hàng và chứng khoán) như vậy, có một kho dữ liệu tập trung. Ở Việt Nam hiện nay, chưa có kho dữ liệu tập trung để phân quyền.

Thứ ba, cần đầu tư xây dựng hệ thống công nghệ thông tin phục vụ công tác giám sát. Trong bối cảnh cách mạng công nghiệp 4.0, việc áp dụng các công cụ như dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo… trong phân tích là hết sức cần thiết, từ đó sẽ có những dự báo nhanh và kịp thời nhằm tăng cường công tác giám sát.

Nền kinh tế càng phát triển thì hệ thống tài chính càng có ảnh hưởng sâu rộng đến toàn bộ nền kinh tế. Để thị trường tài chính Việt Nam hoạt động an toàn, hiệu quả cần có sự phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng của tất cả các chính sách chứ không thể chỉ nói đến một chính sách đơn lẻ nào, đặc biệt là việc phối hợp giữa CSATVM, chính sách tiền tệ và chính sách tài khóau

Tài liệu tham khảo:

Tài liệu Hội thảo Nâng cao hiệu lực điều hành chính sách an toàn vĩ mô tại Việt Nam ngày 26/11/2018