Hoàn thiện quy định pháp luật về biện pháp bảo đảm để thúc đẩy quá trình xử lý nợ tại tổ chức tín dụng

Tóm tắt: Các biện pháp bảo đảm thực hiện nghĩa vụ dân sự có tác dụng lớn đối với việc bảo đảm an toàn, thúc đẩy quá trình giao kết hợp đồng và bảo đảm quyền và lợi ích của các bên trong giao dịch. Để các biện pháp bảo đảm phát huy được hiệu quả thì một hành lang pháp lý đầy đủ, phù hợp, thống nhất là điều vô cùng cần thiết. Hiện nay, hệ thống pháp luật về biện pháp bảo đảm đang dần được hoàn thiện, có tác động tích cực tới quá trình xử lý nợ của tổ chức tín dụng (TCTD). Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn một số quy định chưa phù hợp, chưa thống nhất trong hệ thống pháp luật về biện pháp bảo đảm cần được nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung. Bài viết tập trung nêu và phân tích một số nội dung quy định của pháp luật chưa phù hợp, đồng thời đề xuất một số biện pháp hoàn thiện quy định pháp luật hiện hành, qua đó tạo điều kiện để xử lý nhanh, dứt điểm các khoản nợ xấu tại TCTD.

Complete legal regulations on security measures to accelerate the process of debt handling in credit institutions

Abstract: Security measures for civil obligation performance have  great impact on ensuring safety, promoting the contract conclusion process and ensuring rights and interests of parties in transactions. In order for these security measures to be effective, a complete, appropriate and unified legal corridor is extremely necessary. Currently, the legal system of security measures is gradually being completed, making positive impact on the debt handling process of credit institutions. However, there are still some inappropriate and inconsistent regulations in the legal system on security measures that need to be studied for amendments and supplements. The article will show and analyze some inappropriate provisions, at the same time propose a number of measures to improve current legal regulations, thereby creating favorable conditions for quick and radical handling of bad debts in credit institutions.

1. Một số quy định của pháp luật về biện pháp bảo đảm còn chưa phù hợp với thực tiễn

a. Về thu giữ tài sản bảo đảm

Quyền thu giữ tài sản của bên nhận bảo đảm đã được ghi nhận tại Nghị định 163/2006/NĐ-CP. Tuy nhiên, tại Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 quyền này chưa được ghi nhận. Trên thực tế, bên nhận bảo đảm khi tiến hành thu giữ phải đảm bảo các điều kiện chặt chẽ và không được áp dụng các biện pháp trái pháp luật. Quyền thu giữ như một tín hiệu bảo vệ quyền của chủ nợ và răn đe đối với con nợ không vi phạm, không bội ước, hợp tác xử lý tài sản theo thỏa thuận đã ký kết. Bên cạnh đó, cần phải nhận thức đúng rằng, bản chất quan hệ và mục đích của biện pháp bảo đảm là dành cho bên nhận bảo đảm quyền định đoạt có điều kiện. Quyền đó được pháp luật thừa nhận mà không cần phải có sự thỏa thuận cụ thể của các bên hay sự đồng ý của bên nhận bảo đảm. Điều đó có nghĩa rằng, khi bên bảo đảm sử dụng tài sản của mình để bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ đối với bên nhận bảo đảm thì mặc nhiên suy đoán rằng bên bảo đảm đã trao cho bên nhận bảo đảm quyền định đoạt có điều kiện đối với tài sản của mình. Chỉ cần phát sinh sự kiện bên có nghĩa vụ được bảo đảm vi phạm nghĩa vụ này đối với bên nhận bảo đảm thì bên nhận bảo đảm có quyền xử lý tài sản bảo đảm (TSBĐ) bằng việc thu hồi TSBĐ và định đoạt TSBĐ theo phương thức mà bên nhận bảo đảm cho là phù hợp, miễn sao việc xử lý TSBĐ được thực hiện một cách thiện chí, trung thực theo nguyên tắc công bằng và hợp lý¹.

Trước những khó khăn, vướng mắc do quy định mới tại BLDS năm 2015, để có cơ chế nhằm đẩy nhanh quá trình xử lý nợ xấu của TCTD, Điều 7 Nghị quyết số 42/2017/QH14 ngày 21/6/2017 quy định về thí điểm xử lý nợ xấu của các TCTD (Nghị quyết 42) đã quy định quyền thu giữ TSBĐ của TCTD. Tuy nhiên, quy định trên chỉ mang tính thí điểm và bị giới hạn phạm vi, thời gian áp dụng.

b. Về thế chấp, cầm cố tài sản để bảo đảm nghĩa vụ của bên thứ ba

Thế chấp, cầm cố tài sản là biện pháp bảo đảm đối vật với đối tượng bảo đảm là tài sản, trong khi đó bảo lãnh là biện pháp bảo đảm đối nhân, trong đó cá nhân dùng uy tín của mình để bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ của bên thứ ba. Trong biện pháp bảo lãnh, năng lực của bên bảo lãnh mới là yếu tố quyết định cho việc thiết lập quan hệ bảo lãnh. Các biện pháp thế chấp, cầm cố, bảo lãnh khác nhau về bản chất, quá trình thực hiện và hệ quả pháp lý. BLDS năm 2015 không quy định bên thế chấp, cầm cố chỉ được dùng tài sản để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ của mình. Tuy nhiên, BLDS năm 2015 không có quy định cụ thể về việc thế chấp, cầm cố để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ cho bên thứ ba. Điều này dẫn đến việc có những cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau trên thực tế. Hiện nay, trong quá trình giải quyết tranh chấp của ngành tòa án, vẫn có một số tòa án có quan điểm việc dùng TSBĐ cho bên thứ ba vay vốn là biện pháp bảo lãnh và hợp đồng bảo đảm phải là hợp đồng ba bên (bên bảo lãnh, bên nhận bảo lãnh, bên được bảo lãnh). Điều này đã gây khó khăn và những rủi ro pháp lý cho TCTD trong quá trình ký kết, thực hiện hợp đồng cầm cố, thế chấp tài sản, đối mặt với rủi ro Hợp đồng thế chấp/cầm cố tài sản của bên thứ ba bị tuyên vô hiệu.

c.  Quy định chưa phù hợp liên quan đến việc xử lý tài sản thế chấp là quyền khai thác tài nguyên thiên nhiên

Điểm e khoản 1 Điều 55 Luật Khoáng sản năm 2010 có quy định về việc tổ chức, cá nhân khai thác khoáng sản có quyền “chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản”, nhưng không có quy định về việc thế chấp quyền khai thác khoáng sản mà chỉ quy định chung “quyền khác theo quy định của pháp luật” (điểm i khoản 1 Điều 55). Theo quy định tại khoản 1 Điều 317 BLDS năm 2015 thì: “Thế chấp tài sản là việc một bên (sau đây gọi là bên thế chấp) dùng tài sản thuộc sở hữu của mình để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ mà không giao tài sản cho bên kia (sau đây gọi là bên nhận thế chấp)”. Theo quy định tại khoản 1 Điều 105 BLDS năm 2015 thì quyền tài sản là một loại tài sản (Tài sản là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền tài sản), do đó về nguyên tắc, quyền khai thác tài nguyên cũng là một loại tài sản được phép thế chấp. Tuy nhiên, thực tế khi các TCTD nhận thế chấp TSBĐ là quyền khai thác khoáng sản thì gặp khó khăn trong việc xử lý TSBĐ để thu hồi nợ do Sở Tài nguyên và Môi trường một số địa phương từ chối chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản cho bên thứ ba với lý do: Theo Luật Khoáng sản và các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan, không có quy định việc thế chấp quyền khai thác khoáng sản cũng như thủ tục chuyển nhượng đối với tài sản trúng đấu giá là quyền khai thác khoáng sản². Việc doanh nghiệp khai khoáng mang giấy phép khai khoáng mà Nhà nước cấp cho mình (thể hiện quyền khai khoáng) thế chấp tại TCTD để vay vốn khai mỏ diễn ra khá thường xuyên vì năng lực tài chính của các doanh nghiệp không thể đảm bảo việc khai mỏ trong thời gian kéo dài, vốn đòi hỏi chi phí rất lớn. Nhưng thực tế Sở Tài nguyên môi trường ở địa phương từ chối cấp phép chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản theo kết quả đấu giá quyền khai thác khoáng sản do TCTD tổ chức đấu giá khiến TCTD không thể xử lý được TSBĐ để thu hồi nợ. Một số trường hợp đến giai đoạn tổ chức thi hành án, cơ quan thi hành án dân sự tiến hành xác minh TSBĐ thì được biết quyền khai thác khoáng sản thiên nhiên thuộc danh mục không đấu giá quyền khai thác của địa phương. Trường hợp này mặc dù việc thế chấp của các bên đã được thực hiện đúng quy định pháp luật, nhưng việc xử lý tài sản bị hạn chế bởi quy định của địa phương về quyền kê biên, bán đấu giá tài sản là quyền khai thác khoáng sản. Do đó, cơ quan thi hành án dân sự không thể chủ động trong việc xử lý tài sản mà phải dựa trên các quy định của Luật Thi hành án dân sự và Luật Khoáng sản để báo cáo địa phương có biện pháp xử lý tài sản này³.

d. Quy định chưa phù hợp tại Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản

Luật Nhà ở năm 2014, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 đã có những sửa đổi, bổ sung, khắc phục được một số tồn tại, hạn chế ở quy định cũ. Tuy nhiên, vẫn còn có bất cập liên quan đến giao dịch thế chấp nhà ở và giao dịch đối với nhà ở hình thành trong tương lai. Khoản 19 Điều 3 Luật Nhà ở quy định: “Nhà ở hình thành trong tương lai là nhà ở đang trong quá trình đầu tư xây dựng và chưa được nghiệm thu đưa vào sử dụng”. Theo quy định này, nhà ở đã được nghiệm thu, đưa vào sử dụng nhưng chưa được cấp Giấy chứng nhận không được xác định là nhà ở hình thành trong tương lai.

Trong khi đó, Điều 118 Luật Nhà ở quy định về điều kiện của nhà ở tham gia giao dịch, trong đó ở giai đoạn chưa có Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở thì tổ chức, cá nhân chỉ được thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai tại TCTD, đối với nhà ở đã hoàn thành, được nghiệm thu đưa vào sử dụng nhưng chưa được cấp Giấy chứng nhận sẽ không được thế chấp. Điều này là không hợp lý và tiềm ẩn rủi ro cho TCTD nếu TCTD nhận thế chấp nhà ở hình thành trong tương lai và quá trình này kéo dài cho tới khi nhà ở được cấp Giấy chứng nhận theo quy định pháp luật.

đ. Chưa có quy định về giao lại tài sản đã được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ đang là vật chứng, tang vật hoặc bị kê biên trong tố tụng hoặc thi hành án tại thời điểm có căn cứ xử lý TSBĐ

Theo pháp luật về tố tụng hoặc thi hành án hiện nay chưa có quy định, hướng dẫn rõ ràng về việc giao TSBĐ là vật chứng, tang vật của vụ án hoặc bị kê biên cho bên nhận bảo đảm, chỉ có quy định trả lại tài sản cho chủ tài sản. Trên thực tế, có trường hợp khi cơ quan có thẩm quyền trả lại TSBĐ cho chủ sở hữu tài sản nhưng chủ sở hữu tài sản không đến nhận, trong khi đó chưa có quy định hướng dẫn cụ thể về việc giao tài sản này cho bên nhận bảo đảm, gây khó khăn cho bên nhận bảo đảm trong trường hợp cần xử lý TSBĐ thu hồi nợ. Có trường hợp TCTD đã tiến hành thu giữ TSBĐ hoặc nhận bàn giao tài sản từ chủ sở hữu nhưng sau đó tài sản bị kê biên, thu giữ phục vụ cho vụ án. Sau khi được giải tỏa kê biên hoặc kết thúc vụ án, cơ quan có thẩm quyền lại chuyển trả tài sản cho chủ sở hữu tài sản, gây khó khăn cho TCTD trong quá trình phải làm việc với chủ tài sản để nhận bàn giao lại TSBĐ.

e. Quy định về lựa chọn tổ chức thẩm định giá tại Luật thi hành án dân sự

Điều 98 Luật Thi hành án dân sự năm 2008 và Điều 26 Luật Thi hành án dân sự sửa đổi năm 2014 quy định về định giá tài sản kê biên, theo đó “trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày kê biên tài sản, Chấp hành viên ký hợp đồng dịch vụ với tổ chức thẩm định giá trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi có tài sản kê biên trong các trường hợp sau: (i) Đương sự không thoả thuận được về giá và không thoả thuận được việc lựa chọn tổ chức thẩm định giá; (ii) Tổ chức thẩm định giá do đương sự lựa chọn từ chối việc ký hợp đồng dịch vụ.

Việc quy định chấp hành viên ký hợp đồng dịch vụ với tổ chức thẩm định giá trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có tài sản kê biên tại Điều 98 Luật nói trên nhằm hạn chế phát sinh chi phí của ngân hàng và các bên đương sự. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cho thấy quy định này đã hạn chế quyền lựa chọn tổ chức thẩm định giá gây khó khăn, vướng mắc và chưa đảm bảo tính công khai, minh bạch trong hoạt động này. Đặc biệt là trong trường hợp địa phương có ít hoặc không có tổ chức thẩm định giá hoặc tổ chức thẩm định giá trên địa bàn hạn chế năng lực, chất lượng thẩm định giá dẫn đến tình trạng xử lý kéo dài, gây lãng phí, tốn kém do tài sản xuống cấp, chi phí bảo quản, chi phí kho bãi...

2. Quy định của pháp luật về biện pháp bảo đảm chưa có sự đồng bộ, thống nhất

a. Về chủ thể tham gia giao dịch bảo đảm

BLDS năm 2015, Nghị định 102/2017/NĐ-CP quy định về chủ thể tham gia giao dịch bảo đảm là cá nhân và pháp nhân, trong khi các Luật chuyên ngành (Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Nhà ở…) vẫn đang có quy định chủ thể tham gia các giao dịch bao gồm cá nhân, tổ chức không có tư cách pháp nhân như hộ gia đình, hộ kinh doanh, tổ hợp tác, doanh nghiệp tư nhân… Do đó, đối với trường hợp doanh nghiệp tư nhân, hộ gia đình và các tổ chức khác không có tư cách pháp nhân khi tham gia giao dịch bảo đảm thì các chủ thể nêu trên phải tham gia với tư cách là cá nhân hay với tư cách của tổ chức còn chưa được xác định rõ ràng. Điều này đã gây vướng mắc cho các TCTD trong việc xác định chủ thể tham gia biện pháp bảo đảm. Trường hợp chủ thể ký kết Hợp đồng bảo đảm khác với chủ thể đứng tên sở hữu, sử dụng tài sản có thể dẫn đến hậu quả bị Tòa án tuyên giao dịch vô hiệu.

b. Về hiệu lực của hợp đồng bảo đảm

Hiện nay, quy định về hiệu lực của hợp đồng bảo đảm có sự khác nhau giữa một số loại tài sản, ví dụ: Theo Luật Hàng không dân dụng thì việc thế chấp tàu bay có hiệu lực từ thời điểm được cơ quan đăng ký ghi vào sổ đăng bạ tàu bay Việt Nam; Luật Đất đai quy định việc thế chấp quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào sổ địa chính, Luật Nhà ở quy định việc thế chấp nhà ở có hiệu lực từ thời điểm công chứng, chứng thực hợp đồng… Trong khi đó, Khoản 1 Điều 5 Luật Công chứng năm 2014 quy định: “Văn bản công chứng có hiệu lực kể từ ngày được công chứng viên ký và đóng dấu của tổ chức hành nghề công chứng”. Như vậy, có sự chưa thống nhất trong quy định về hiệu lực của hợp đồng bảo đảm theo quy định tại các Luật, gây khó khăn và rủi ro cho TCTD khi nhận tài sản thế chấp.

c. Về quy định hồ sơ khi thực hiện thủ tục đăng ký biến động quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trong trường hợp xử lý hợp đồng thế chấp

Điểm c Khoản 5 Điều 9 Thông tư 24/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 quy định về hồ sơ địa chính (được sửa đổi, bổ sung bởi các Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT ngày 27/01/2015 quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 44/2014/NĐ-CP; Thông tư số 332017/TT-BTNMT ngày 19/9/2017 quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP) quy định về hồ sơ khi thực hiện thủ tục đăng ký biến động quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trong trường hợp xử lý nợ hợp đồng thế chấp; kê biên, đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất để thi hành án bao gồm: văn bản thỏa thuận hoặc hợp đồng thế chấp, góp vốn có nội dung thỏa thuận về xử lý tài sản thế chấp, góp vốn và văn bản bàn giao tài sản thế chấp, góp vốn theo thỏa thuận hoặc văn bản kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất theo yêu cầu của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản hoặc yêu cầu của tòa án nhân dân, cơ quan thi hành án đã được thi hành. Quy định này không phù hợp với quy định hiện hành về xử lý TSBĐ, gây khó khăn cho TCTD, cụ thể:

Đối với yêu cầu có văn bản bàn giao tài sản thế chấp, quy định này chưa phù hợp đối với trường hợp TCTD áp dụng quy định tại Nghị quyết 42 để thực hiện quyền thu giữ TSBĐ. Theo Nghị quyết 42, khi tiến hành thu giữ, TCTD lập Biên bản thu giữ TSBĐ có sự chứng kiến và chữ ký của ủy ban nhân dân cấp xã nơi tiến hành thu giữ TSBĐ. Thông tư 24/2014/TT-BTNMT quy định phải có văn bản bàn giao tài sản là đã loại bỏ các trường hợp tự thu giữ của TCTD, không phù hợp quy định tại Nghị quyết 42, ảnh hưởng tới quyền của TCTD khi thực hiện xử lý TSBĐ.

Đối với yêu cầu văn bản kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất theo yêu cầu của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản hoặc yêu cầu của Tòa án nhân dân, cơ quan thi hành án đã được thi hành, quy định này không phù hợp quy định tại BLDS năm 2015 về việc cho phép TCTD được tự bán đấu giá TSBĐ trong trường hợp không có thỏa thuận về phương thức xử lý TSBĐ với bên nhận bảo đảm. Bên cạnh đó, quy định này cũng không phù hợp với Luật Đấu giá TSBĐ vì theo quy định tại Luật đấu giá tài sản thì người yêu cầu đấu giá TSBĐ là người có tài sản đấu giá. Khoản 5 Điều 5 Luật Đấu giá tài sản quy định “Người có tài sản đấu giá là cá nhân, tổ chức sở hữu tài sản, người được chủ sở hữu tài sản ủy quyền bán đấu giá tài sản hoặc người có quyền đưa tài sản ra đấu giá theo thỏa thuận hoặc theo quy định của pháp luật”. Quy định như tại Thông tư 24/2014/TT-BTNMT giới hạn văn bản kết quả đấu giá theo yêu cầu của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản là đã thu hẹp trường hợp người được yêu cầu đấu giá tài sản theo quy định của Luật Đấu giá, ảnh hưởng tới quyền tự thực hiện đấu giá của TCTD theo quy định tại BLDS 2015.

3. Quy định đặc thù để thúc đẩy xử lý nợ xấu còn hạn chế và có nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình triển khai thực hiện 

Nghị quyết 42 đã giải quyết được khá nhiều trở ngại trong quá trình xử lý nợ xấu của TCTD. Tuy nhiên, vẫn còn một số hạn chế trong các quy định ảnh hưởng đến kết quả triển khai Nghị quyết, cụ thể:

a. Vướng mắc về quy định thu giữ TSBĐ

Theo quy định tại Nghị quyết 42, TCTD, tổ chức mua bán, xử lý nợ xấu có quyền thu giữ TSBĐ của khoản nợ xấu của bên bảo đảm, bên giữ TSBĐ của khoản nợ xấu phải đáp ứng điều kiện hợp đồng tín dụng phải có điều khoản về việc bên bảo đảm đồng ý cho TCTD có quyền thu giữ TSBĐ của khoản nợ xấu khi xảy ra trường hợp xử lý TSBĐ theo quy định của pháp luật. Như vậy, đối với những hợp đồng đã ký trước ngày Nghị quyết có hiệu lực mà không có thỏa thuận nói trên thì TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, tổ chức mua bán nợ không thể tiến hành thu giữ TSBĐ trừ khi các bên đồng ý sửa đổi, bổ sung hợp đồng đã ký. Trên thực tế, việc sửa đổi, bổ sung hợp đồng là không khả thi do khách hàng không hợp tác với TCTD trong việc ký văn bản bổ sung nội dung này vào Hợp đồng.

b. Vướng mắc trong việc áp dụng thủ tục rút gọn tại tòa án

Mục tiêu và lợi  thế chính của thủ tục rút gọn tòa án nói chung và cho TCTD trong quá trình giải quyết nợ xấu là giảm thời gian và chi phí kiện tụng. Tuy nhiên, hiện nay, số lượng các vụ việc xử lý nợ xấu thông qua thủ tục rút gọn tại tòa án còn rất hạn chế, điều này phần nào ảnh hưởng đến kết quả xử lý nợ xấu của TCTD4.

Nguyên nhân của thực trạng trên là theo quy định tại Khoản 3 Điều 317, Khoản 4 Điều 323 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 thì trong giai đoạn chuẩn bị xét xử vụ án theo thủ tục rút gọn, nếu xuất hiện tình tiết mới mà các bên đương sự không thống nhất làm cho vụ án không còn đủ điều kiện để giải quyết theo thủ tục rút gọn thì tòa án phải ra quyết định chuyển vụ án sang giải quyết theo thủ tục thông thường. Theo đó, trường hợp bên có nghĩa vụ trả nợ/chủ tài sản/bên bảo đảm không hợp tác, chống đối, rất dễ dẫn đến trường hợp cố tình tạo ra các tình tiết mới để đưa vụ án về thủ tục tố tụng thông thường, nhằm mục đích kéo dài thời gian giải quyết vụ việc. Do đó, nếu không có hướng dẫn cụ thể với những quy định nêu trên, việc áp dụng thủ tục tố tụng rút gọn không phát huy được hiệu quả xử lý trong thực tế.

Bên cạnh đó, theo quy định của Nghị quyết 42, thủ tục rút gọn chỉ được áp dụng để xử lý các vấn đề “tranh chấp về nghĩa vụ giao TSBĐ hoặc tranh chấp về quyền xử lý TSBĐ” mà không giải quyết tổng thể khoản nợ (không áp dụng đối với việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến hợp đồng tín dụng). Khi khách hàng không trả nợ thì TCTD phải khởi kiện về phần khoản nợ theo thủ tục thông thường, không được áp dụng theo Nghị quyết 42.

c. Một số quy định khác tại Nghị quyết 42 gặp vướng mắc trong quá trình thi hành do bên cơ quan có thẩm quyền áp dụng pháp luật chuyên ngành và không áp dụng Nghị quyết 42 khi thực hiện các thủ tục đối với TSBĐ (ví dụ việc áp dụng quy định về điều kiện chuyển nhượng dự án bất động sản).

d. Nghị quyết 42 là Nghị quyết thí điểm của Quốc hội, do đó thời gian áp dụng bị giới hạn (chỉ áp dụng trong 5 năm), phạm vi áp dụng chỉ bao gồm các khoản nợ xấu được hình thành và xác định là nợ xấu trước ngày 15/8/2017, khoản nợ được hình thành trước ngày 15/8/2017 và được xác định là nợ xấu trong thời gian Nghị quyết có hiệu lực.

Như vậy, những khoản nợ phát sinh sau ngày 15/8/2017 (Nghị quyết có hiệu lực thi hành) sẽ không được áp dụng các cơ chế quy định tại Nghị quyết. Trong khi đó, nợ xấu không chỉ phát sinh tại một thời điểm và trong một khoảng thời gian nhất định. Do đó, cần phải có một chính sách mang tính ổn định, lâu dài, thống nhất, một chính sách ngắn hạn sẽ không xử lý được bài toán tỷ lệ nợ xấu.

4. Đề xuất một số biện pháp hoàn thiện quy định pháp luật hiện hành về biện pháp bảo đảm

a. Về quyền thu giữ TSBĐ

Việc quy định thu giữ TSBĐ không qua tòa án là cần thiết trong hoàn cảnh các thủ tục tòa án tại Việt Nam còn quá phức tạp và kéo dài, tốn kém nhiều chi phí. Do đó, đề nghị nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định tại Điều 301 BLDS năm 2015 theo hướng quy định rõ quyền của bên nhận bảo đảm được thực hiện thu giữ TSBĐ khi đảm bảo một số điều kiện và tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định pháp luật.

b. Về thế chấp, cầm cố tài sản để bảo đảm nghĩa vụ của bên thứ ba

Để tránh cách hiểu khác nhau trong việc áp dụng quy định tại BLDS năm 2015, đề nghị sửa đổi, bổ sung khái niệm về cầm cố, thế chấp TSBĐ, trong đó quy định rõ bên thế chấp/bên cầm cố được dùng tài sản thuộc sở hữu của mình để bảo đảm nghĩa vụ của mình hoặc của người khác tại bên nhận bảo đảm.

Bên cạnh đó, trong quan hệ bảo lãnh cũng phát sinh các quan hệ pháp lý giữa 3 bên: bên được bảo lãnh – bên bảo lãnh – bên nhận bảo lãnh. Đây là quan hệ đối nhân như đã được phân tích ở trên. Tuy nhiên trong từng mối quan hệ đều xuất hiện các nghĩa vụ giữa các bên với nhau, ví dụ: giữa bên được bảo lãnh và bên bảo lãnh có nghĩa vụ hoàn trả của bên được bảo lãnh cho bên bảo lãnh khi bên bảo lãnh thực hiện nghĩa vụ trả nợ thay cho bên được bảo lãnh; hoặc là nghĩa vụ bảo lãnh của bên bảo lãnh với bên nhận bảo lãnh. Đối với các nghĩa vụ này, các bên có thể thỏa thuận áp dụng các biện pháp bảo đảm (như cầm cố, thế chấp, bảo lãnh...) để bảo đảm việc thực hiện nghĩa vụ, phù hợp với quy định về từng giao dịch bảo đảm tại BLDS năm 2015. Hiện nay khoản 3 Điều 336 BLDS năm 2015 quy định: “Các bên có thể thỏa thuận sử dụng biện pháp bảo đảm bằng tài sản để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh”. Quy định này vừa chưa đầy đủ, vừa không cần thiết và dễ gây nhầm lẫn với biện pháp thế châp/cầm cố TSBĐ của bên thứ ba. Do đó, để rõ ràng thì cần phải bỏ quy định này tại BLDS năm 2015.

c. Hoàn thiện quy định về thế chấp tài sản là quyền khai thác khoáng sản

Như đã phân tích ở phần trên, một trong các lý do từ chối xử lý TSBĐ là quyền khai thác khoáng sản của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền vì cho rằng Luật khoáng sản không quy định quyền thế chấp đối với tài sản này. Tuy nhiên, qua phân tích thì rõ ràng với các quy định hiện hành vẫn có cơ sở pháp lý để TCTD nhận thế chấp. Để không có những cách hiểu khác nhau về quyền thế chấp đối với tài sản là quyền khai thác khoáng sản thì tại các văn bản QPPL chuyên ngành (Luật Khoáng sản và các văn bản hướng dẫn thi hành) và văn bản QPPL chung về giao dịch bảo đảm (Nghị định thay thế Nghị định 163/2006/NĐ-CP về giao dịch bảo đảm) cần quy định rõ quyền của chủ đầu tư được thế chấp quyền khai thác khoáng sản tại TCTD và quyền khai thác khoáng sản là một loại quyền tài sản được sử dụng làm TSBĐ trong các giao dịch bảo đảm. Đồng thời, cũng cần có hướng dẫn cụ thể về thời điểm, điều kiện được thế chấp quyền khai thác khoáng sản, đảm bảo mục tiêu quản lý nhà nước đối với loại tài nguyên thiên nhiên này đồng thời cũng đảm bảo an toàn cho bên nhận thế chấp trong việc nhận và xử lý TSBĐ.

Bên cạnh đó, cần có hướng dẫn chi tiết về trình tự, thủ tục xử lý TSBĐ là quyền khai thác khoáng sản. Công văn số 1498/BTNMT-ĐCKS ngày 23/3/20202 của Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc thế chấp quyền khai thác khoáng sản của tổ chức, cá nhân tại các ngân hàng, TCTD có hướng dẫn trong trường hợp xử lý quyền khai thác khoáng sản. Theo đó, TCTD phải có văn bản gửi cơ quan có thẩm quyền cấp phép khai thác khoáng sản để hỗ trợ xem xét việc tổ chức đấu giá quyền khai thác khoáng sản tại khu vưc đã cấp phép, đã thế chấp quyền khai thác khoáng sản để lựa chọn tổ chức, cá nhân đủ điều kiện cấp lại Giấy phép khai thác khoáng sản theo quy định của pháp luật về khoáng sản. Trong trường hợp này, chủ trì tổ chức đấu giá quyền khai thác khoáng sản là cơ quan có thẩm quyền cấp phép khai thác khoáng sản và TCTD là bên phối hợp trong quá trình đấu giá quyền khai thác khoáng sản để bảo đảm quyền lợi, nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Như vậy, theo Công văn hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường thì việc xử lý TSBĐ là quyền khai thác khoáng sản được nhìn nhận dưới góc độ cơ quan có thẩm quyền thu hồi Giấy phép cấp cho bên bảo đảm, sau đó tổ chức đấu giá tài sản để lựa chọn tổ chức, cá nhân khác đủ điều kiện và cấp lại Giấy phép. TCTD chỉ đóng vai trò phối hợp và phụ thuộc vào quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Công văn hướng dẫn nêu trên chỉ phù hợp trong trường hợp tổ chức, cá nhân được cấp Giấy phép bị thu hồi Giấy phép theo quy định tại Luật Khai thác khoáng sản. Trong khi đó, vẫn có trường hợp xử lý TSBĐ khi bên thế chấp chưa bị thu hồi Giấy phép. Trường hợp này, TCTD hoàn toàn có thể áp dụng các biện pháp xử lý TSBĐ theo quy định tại BLDS 2015 để thực hiện việc chuyển nhượng TSBĐ cho tổ chức, cá nhân khác trên cơ sở đảm bảo các điều kiện, thủ tục quy định về việc chuyển nhượng quyền khai thác khoáng sản quy định tại Luật Khai thác khoáng sản. Như vậy, để xử lý triệt để khó khăn, vướng mắc cho TCTD, giải tỏa được TSBĐ, giúp nhà nước tìm được tổ chức, cá nhân có năng lực thực hiện việc khai thác mỏ và  TCTD có nguồn thu trả nợ, cơ quan có thẩm quyền cần nhanh chóng nghiên cứu ban hành Nghị định hướng dẫn về việc thế chấp và trình tự, thủ tục xử lý TSBĐ là quyền khai thác khoáng sản.

d. Hoàn thiện quy định tại Luật Nhà ở, Luật kinh doanh bất động sản

Để tránh rủi ro cho TCTD, đồng thời tạo điều kiện cho TCTD có cơ sở nhận thế chấp đối với các TSBĐ là nhà ở đã hình thành, đã được bàn giao đưa vào sử dụng nhưng chưa được cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở, cần sửa đổi, bổ sung quy định tại Luật Nhà ở, trong đó cho phép được thế chấp đối với loại tài sản này.

đ. Bổ sung quy định hướng dẫn về giao lại tài sản đã được dùng để bảo đảm thực hiện nghĩa vụ đang là vật chứng, tang vật hoặc bị kê biên trong giải quyết vụ việc về tố tụng hoặc thi hành án tại thời điểm có căn cứ xử lý TSBĐ

Bổ sung quy định hướng dẫn trong đó phân định rõ hai trường hợp: (i) đối với trường hợp TSBĐ đã được TCTD thu giữ hoặc nhận bàn giao từ chủ tài sản trước khi bị kê biên, sử dụng làm vật chứng, tang vật thì được trả lại cho TCTD; (ii) Đối với trường hợp còn lại, việc trả lại tài sản cho TCTD được thực hiện nếu như có sự đồng ý của chủ tài sản hoặc đã thông báo nhưng chủ tài sản không đến nhận lại tài sản.

e. Sửa đổi, bổ sung quy định về lựa chọn tổ chức thẩm định giá tại Luật thi hành án dân sự

Để việc lựa chọn tổ chức thẩm định giá công khai, minh bạch, lựa chọn được tổ chức thẩm định giá có năng lực qua đó đảm bảo kết quả thẩm định giá chính xác nhất, cần thiết phải sửa đổi, bổ sung quy định tại Luật Thi hành án dân sự năm 2014, trong đó chỉ quy định Chấp hành viên ký hợp đồng dịch vụ với tổ chức thẩm định giá, không giới hạn tổ chức thẩm định giá đó phải trên địa bàn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có tài sản kê biên.

g. Về chủ thể tham gia giao dịch bảo đảm

Cần phải rà soát lại quy định tại BLDS năm 2015 và các luật chuyên ngành, trong trường hợp một số tổ chức không có tư cách pháp nhân tại luật chuyên ngành đã quy định rõ về cách thức tổ chức, hoạt động, thẩm quyền ký kết, thực hiện giao dịch thì tại BLDS năm 2015 bổ sung quy định việc xác định chủ thể tham gia xác lập, thực hiện giao dịch của các tổ chức này thực hiện theo pháp luật chuyên ngành. Các trường hợp chưa có quy định rõ ràng thực hiện theo quy định về xác lập, thực hiện giao dịch tại BLDS năm 2015.

h. Về hiệu lực của hợp đồng bảo đảm

Thực hiện rà soát quy định tại các Luật để có quy định thống nhất về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng bảo đảm. Sự thống nhất ở đây không có nghĩa phải quy định cách xác định thời điểm có hiệu lực của tất cả các loại tài sản giống nhau mà cần rà soát để đảm bảo không có sự mâu thuẫn trong quy định về hiệu lực của cùng một loại tài sản. Tuy nhiên, cũng cần rà soát lại căn cứ xác định thời điểm có hiệu lực tại các luật chuyên ngành để đánh giá sự cần thiết xác định thời điểm có hiệu lực từ thời điểm đăng ký hay từ thời điểm được công chứng, chứng thực. Có thể thấy, giữa thời điểm hợp đồng được giao kết và được công chứng, chứng thực đến thời điểm đăng ký thế chấp cách một khoảng thời gian, nếu khoảng thời gian này bị kéo dài do sự chậm trễ trong việc làm thủ tục tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể dẫn tới những tranh chấp liên quan đến giao dịch bảo đảm đã ký kết.

i. Về quy định hồ sơ khi thực hiện thủ tục đăng ký biến động quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trong trường hợp xử lý hợp đồng thế chấp

Cần rà soát sửa đổi, bổ sung quy định tại Điểm c Khoản 5 Điều 9 Thông tư 24/2014/TT-BTNMT (được sửa đổi, bổ sung bởi các Thông tư số 02/2015/TT-BTNMT) quy định về hồ sơ khi thực hiện thủ tục đăng ký biến động quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất trong trường hợp xử lý nợ hợp đồng thế chấp; kê biên, đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất để thi hành án, cụ thể:

Bổ sung “biên bản thu giữ TSBĐ” bên cạnh “văn bản bàn giao tài sản thế chấp.

Sửa đổi quy định về “văn bản kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất” theo hướng: văn bản kết quả đấu giá quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất theo yêu cầu của người có tài sản đấu giá theo quy định tại Luật Đấu giá tài sản hoặc theo yêu cầu của Tòa án nhân dân, cơ quan thi hành án đã được thi hành.

Đưa các nội dung tại Nghị quyết 42 vào quy định tại Luật trên cơ sở có chỉnh sửa để khắc phục được những khó khăn hiện hành.

Cần tổng kết Nghị quyết 42 để đề xuất Quốc hội cho phép ban hành Luật xử lý nợ xấu của TCTD áp dụng chung cho các khoản nợ xấu của TCTD (bao gồm cả các khoản nợ đã và sẽ phát sinh), trong đó kế thừa các quy định tại Nghị quyết 42, bên cạnh đó một số quy định tại Nghị quyết 42 cần điều chỉnh cho phù hợp, ví dụ:  

 Quy định về việc thu giữ TSBĐ

Trong trường hợp chưa có được sự đồng thuận bổ sung quy định này vào BLDS năm 2015, để áp dụng chung cho hoạt động xử lý TSBĐ thì cần thiết phải đưa vào Luật xử lý TSBĐ của khoản nợ xấu của TCTD để đảm bảo có cơ chế nhằm tạo điều kiện cho TCTD xử lý nhanh, dứt điểm TSBĐ. Quy định tại Luật phải xử lý được các vướng mắc hiện hành về thu giữ tại Nghị quyết 42 bao gồm: (i) bỏ điều kiện có thỏa thuận tại hợp đồng bảo đảm về việc bên bảo đảm đồng ý để bên nhận bảo đảm thu giữ TSBĐ; (ii) quy định trách nhiệm phối hợp tham gia của cơ quan nhà nước có thẩm quyền: cơ quan công an, ủy ban nhân dân cấp xã.

Về việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong giải quyết tranh chấp liên quan đến hợp đồng bảo đảm 

Tiếp tục kế thừa quy định tại Nghị quyết 42 cho phép áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn đối với việc giải quyết tranh chấp liên quan đến giao dịch bảo đảm. Bên cạnh đó, cần bổ sung thêm quy định tại Luật về việc áp dụng “xuất hiện tình tiết mới”, theo đó chỉ giới hạn trong một số trường hợp cụ thể “xuất hiện tình tiết mới” mới chuyển sang xét xử theo thủ tục thông thường.

Việc xử lý các tranh chấp liên quan đến hợp đồng bảo đảm thường gắn liền với hợp đồng tín dụng, do trong quá trình xét xử Tòa án vẫn cần cơ sở xác định khoản nợ được bảo đảm của bên vay đối với TCTD để đưa ra quyết định. Theo đó, cần phải bổ sung áp dụng quy định thủ tục rút gọn đối với các tranh chấp hợp đồng tín dụng của TCTD đối với khách hàng vay.

Chú thích:

1 PGS.TS. Lê Thị Thu Thủy – Bảo đảm sự thuận lợi, công bằng và hợp lý trong việc xử lý TSBĐ khi vi phạm nghĩa vụ trả nợ theo các hợp đồng tín dụng, Tạp chí Khoa học ĐHQGHN: Luật học, tập 32, số 2 (2016), tr. 56.

2 Công văn số 551/ĐCKS-KTĐCKS ngày 09/3/2017 của Tổng cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam – Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường các địa phương căn cứ theo nội dung Công văn từ chối thực hiện thủ tục sang tên quyền khai thác khoáng sản theo đề nghị của TCTD.

3 Theo phản ánh tại Công văn số 112/HHNH-PLNV ngày 12/2/2020 về việc cung cấp thông tin, phản ánh về vướng mắc, hạn chế của hệ thống pháp luật

4 Theo báo cáo số 358/BC-CP ngày 05/8/2020 của Chính phủ báo cáo Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội về kết quả 03 năm thực hiện Nghị quyết số 42/2017/QH14 về thí điểm xử lý nợ xấu của các TCTD, Agribank có 10 hồ sơ xin áp dụng thủ tục rút gọn đang chờ được Tòa án xem xét thụ lý, VIB và Ngân hàng Nam Á mỗi ngân hàng có 1 hồ sơ xin áp dụng thủ tục rút gọn đang chờ được Tòa án xem xét thụ lý... BIDV có 6 hồ sơ xin áp dụng thủ tục rút gọn đã giải quyết nhưng được chuyển sang xét xử theo thủ tục thông thường; Đến nay, mới ghi nhận 2 hồ sơ được Tòa án thụ lý giải quyết tranh chấp về quyền xử lý TSBĐ của khoản nợ xấu theo thủ tục rút gọn là của Ngân hàng TMCP Phương Đông (Tòa án nhân dân tỉnh Cà Mau) và Ngân hàng TMCP SCB (Tòa án nhân dân Quận 8, TP. Hồ Chí Minh).

Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 6 tháng 3 năm 2021