Bảo vệ người gửi tiền là mục tiêu cốt lõi của chính sách bảo hiểm tiền gửi

Ngày nhận bài: 14/6/2019 - Ngày biên tập: 23/6/2019 - Ngày duyệt đăng: 28/6/2019. Bài đăng trên Tạp chí Thị trường Tài chính Tiền tệ số 13 năm 2019.

Tóm tắt: Hoạt động bảo hiểm tiền gửi (BHTG) công khai được khởi xướng ở Mỹ. Cho tới nay có hơn 142 quốc gia và vùng lãnh thổ trên toàn cầu triển khai hoạt động BHTG. Ở Việt Nam, hoạt động BHTG chính thức được khởi xướng năm 1999 và triển khai hoạt động vào tháng 5/2000. Tới nay, sau hơn 7 năm kể từ khi Luật BHTG được ban hành và có hiệu lực, việc nhìn nhận, bổ sung, cập nhật Luật BHTG và các qui định dưới Luật là cần thiết, nhằm nâng cao hiệu quả và đóng góp của hoạt động BHTG, thúc đẩy bảo vệ tốt hơn quyền lợi người gửi tiền.

Từ khóa: bảo hiểm tiền gửi, Luật BHTG, người gửi tiền

Depositors protection is the core goal of deposit insurance policy

Summary: Deposit insurance activity was officially initiated in the United States. So far there are more than 142 countries and territories around the world deploying deposit insurance activities. In Vietnam, deposit insurance activity was officially initiated in 1999 and implemented in May 2000. Up to now, after more than 7 years since the Law on deposit insurance is issued and effective, it is necessary to review, revise and update the Law as well as the regulations under the Law  to improve the efficiency and contribution of deposit insurance activity, promoting better protection of depositors' interests.

Keywords: deposit insurance, Law on deposit insurance, depositors

Những khía cạnh pháp lý cần được cập nhật

Điều chỉnh tăng hạn mức chi trả BHTG

Hạn mức trả tiền bảo hiểm là một trong những  nội dung cốt lõi thực hiện chính sách bảo vệ người gửi tiền. Luật BHTG quy định: “Thủ tướng Chính phủ quy định hạn mức trả tiền bảo hiểm theo đề nghị của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) trong từng thời kỳ”. Từ ngày 5/8/2017 đến nay, hạn mức trả tiền bảo hiểm cho một cá nhân tại một tổ chức tham gia BHTG gồm cả gốc và lãi tối đa là 75 triệu đồng. Với hạn mức này, theo số liệu khảo sát của Bảo hiểm tiền gửi Việt Nam (BHTGVN) vào thời điểm tháng 6/2017, đã bảo vệ 87,32% người gửi tiền thuộc đối tượng bảo hiểm.

Hiệp hội BHTG Quốc tế (IADI) khuyến nghị thiết lập hạn mức trả tiền bảo hiểm cần tuân thủ hai mục tiêu cơ bản. Thứ nhất, hạn mức chi trả phải đủ cao để bảo vệ đại đa số người gửi tiền (bảo vệ được 90% đến 95% người gửi tiền), đặc biệt là những người gửi số lượng tiền thấp, có hạn chế nhất định về khả năng tiếp cận và đánh giá thông tin hoạt động ngân hàng. Thứ hai, hạn mức chi trả cần được xác định đủ thấp để có một tỷ lệ đáng kể giá trị tiền gửi tuân theo kỷ luật thị trường. Điều đó có tác dụng hạn chế khả năng người gửi số tiền lớn chạy theo các hành vi rủi ro, tìm kiếm ngân hàng có lãi suất cao để gửi tiền, mặc dù biết ngân hàng đó có rủi ro cao hơn.

Hạn mức BHTG tối ưu được xác định trên cơ sở mục tiêu chính sách công về hoạt động BHTG tại từng quốc gia. Hơn nữa, hạn mức BHTG cần xây dựng dựa trên các yếu tố lạm phát, thu nhập bình quân quốc nội, quy mô tiền gửi của người gửi tiền, kỳ vọng của thị trường, các yếu tố tác động tới mục tiêu chính sách công và yếu tố tương quan giữa các quốc gia khác trong khu vực.

Cho tới nay, tình hình kinh tế vĩ mô tại Việt Nam có cải thiện đáng kể, như lạm phát, GDP bình quân đầu người, tỷ giá, lãi suất, hoạt động của hệ thống ngân hàng, và mức độ tăng huy động tiền gửi, đã có những thay đổi đáng kể theo chiều hướng tích cực. Vì vậy, trên cơ sở các nguyên tắc và nhân tố ảnh hưởng đến hạn mức chi trả BHTG, việc xem xét, đánh giá tính phù hợp của hạn mức BHTG là cần thiết.  Điều chỉnh tăng kịp thời hạn mức chi trả BHTG sẽ có tác dụng nâng cao khả năng đóng góp của công cụ BHTG cho tiến trình đổi mới hoạt động ngân hàng và tăng trưởng kinh tế trong thời gian tới.

Rút ngắn thời gian chi trả BHTG, bảo vệ kịp thời người gửi tiền

Thực hiện quy trình chi trả BHTG hiệu quả là điều kiện tiên quyết trong nội dung duy trì niềm tin công chúng và góp phần vào sự ổn định của hệ thống ngân hàng, đặc biệt trong tình huống có ngân hàng đóng cửa. Điều 23 Luật BHTG quy định, trong thời hạn 60 ngày kể từ thời điểm phát sinh nghĩa vụ trả tiền bảo hiểm, tổ chức BHTG có trách nhiệm trả tiền bảo hiểm cho người được BHTG.

Trong khi đó, các quốc gia có hệ thống BHTG phát triển quy định về thời gian chi trả ngắn hơn rất nhiều. Các tổ chức BHTG thường đặt ra khoảng thời gian mục tiêu thực hiện chi trả với nỗ lực chi trả nhanh nhất có thể. Tổng công ty BHTG Mỹ chi trả sau 2 ngày, tính từ thời điểm đóng cửa ngân hàng, Đài Loan sau 3 ngày, Canada chi trả một phần sau 5 ngày và toàn bộ sau 14 ngày, Anh đặt mục tiêu chi trả sau 7 ngày. Hiệp hội BHTG quốc tế (IADI) khuyến nghị nên qui định thời hạn mục tiêu để chi trả BHTG là sau 7 ngày tính từ khi ngân hàng nhận tiền gửi tuyên bố chấm dứt hoạt động (đóng cửa).

Với thực tiễn quốc tế và điều kiện có liên quan tới hoạt động chi trả BHTG ở Việt Nam, quy định về thời hạn chi trả 60 ngày cần được rút ngắn. Rút ngắn thời gian chi trả có tác dụng hạn chế ảnh hưởng bất lợi tâm lý của người gửi tiền, giảm hiệu ứng đám đông do đóng cửa ngân hàng có thể phát sinh. Yếu tố để có thể rút ngắn thời hạn chi trả bao gồm khả năng  tiếp cận thông tin về tiền gửi được bảo hiểm, nguồn nhân lực, phương thức chi trả, hạ tầng công nghệ thông tin. Trên thực tế, các yếu tố đó đối với BHTGVN hiện tại đã được cải thiện đáng kể. Từ tháng 6/2017 đến nay, tổ chức tham gia BHTG định kỳ cung cấp tới BHTGVN thông tin về tiền gửi được bảo hiểm. Nguồn nhân lực hiện tại của BHTGVN có thể đáp ứng nhu cầu của hoạt động chi trả. Hơn nữa, Luật BHTG của Việt Nam cho phép tổ chức BHTG trực tiếp trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền hoặc ủy quyền cho tổ chức tham gia BHTG khác thực hiện. Điều này cho phép BHTGVN có thể sử dụng phương thức ủy quyền chi trả BHTG trong tình huống cần rút ngắn thời gian chi trả. Hơn nữa, dự án hệ thống thông tin và hiện đại hóa ngân hàng (FSMIMS) do Ngân hàng Thế giới tài trợ cho Việt Nam đã hoàn thành và đưa vào sử dụng, góp phần cải thiện điều kiện tiếp cận thông tin về tiền gửi ngân hàng và hỗ trợ xử lý chi trả ngân hàng được thuận lợi trong điều kiện rút ngắn thời gian.

Nội dung bảo vệ gián tiếp người gửi tiền

Luật BHTG quy định, BHTGVN thực hiện “tổng hợp, phân tích và xử lý thông tin về tổ chức tham gia BHTG nhằm phát hiện, kiến nghị Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN) xử lý kịp thời những vi phạm quy định về an toàn hoạt động ngân hàng, rủi ro gây mất an toàn trong hệ thống ngân hàng”. Hoạt động giám sát các tổ chức tham gia BHTG của BHTGVN dựa trên hai nguồn thông tin. Một là, thông tin báo cáo về tiền gửi được bảo hiểm từ các tổ chức tham gia BHTG và hai là, thông tin được chia sẻ từ NHNN. Luật các tổ chức tín dụng (TCTD) sửa đổi năm 2017 đã bổ sung quy định về áp dụng can thiệp sớm của NHNN trước khi đặt TCTD vào tình trạng kiểm soát đặc biệt (KSĐB) để xử lý tổ chức có dấu hiệu yếu kém nhưng chưa đến mức phải KSĐB. Các TCTD này là đối tượng có nguy cơ rủi ro cao, có thể dẫn đến chấm dứt hoạt động trong tương lai gần, có khả năng phát sinh chi trả tiền bảo hiểm. Để nâng cao khả năng bảo vệ người gửi tiền trong trường hợp này, đồng thời hạn chế khả năng trục lợi BHTG, thiết nghĩ cần có quy định cho phép BHTGVN được NHNN chia sẻ thông tin về các tổ chức tín dụng trong tình huống kiểm soát đặc biệt ngay từ giai đoạn can thiệp sớm của NHNN.

Kiểm soát rủi ro đạo đức trong hoạt động BHTG

Trên thực tế, bên cạnh tính ưu việt, hoạt động BHTG phát sinh một số rủi ro. Nhận thức toàn diện, đầy đủ và có giải pháp phòng ngừa, kiểm soát chặt chẽ rủi ro sẽ nâng cao hiệu quả của hoạt động BHTG. Điều 10 Luật BHTG quy định các hành vi bị cấm trong hoạt động BHTG, nhưng chưa đề cập tới hành vi gây rủi ro đạo đức bị cấm.

Rủi ro đạo đức trong hoạt động ngân hàng có liên quan tới sự hiện diện của công cụ BHTG tương đối đa dạng, cần được xác định và có giải pháp kiểm soát. Người gửi tiền có tâm lý ít quan tâm tới hoạt động của ngân hàng bởi cho rằng ngân hàng họ gửi tiền đã tham gia BHTG và rằng rủi ro với tiền  gửi đã được loại trừ. Họ có tâm lý an tâm hơn và tìm kiếm cơ hội gửi tiền tại ngân hàng chào lãi suất cao hơn. Ứng xử đó vô hình dung thúc đẩy hoạt động ngân hàng chấp nhận rủi ro cao hơn. Hơn nữa, về phía ngân hàng huy động tiền gửi, trong tình huống khó khăn có thể dẫn tới đóng cửa ngân hàng, ngân hàng có thể có một số động thái trục lợi bảo hiểm tiền gửi. Chẳng hạn, có ngân hàng đã phối hợp với người gửi tiền tách sổ tiền gửi để lách hạn mức chi trả BHTG, đảm bảo được chi trả tối đa từ tổ chức BHTG. Những ứng xử như vậy từ người gửi tiền và ngân hàng là biểu hiện của rủi ro đạo đức. 

Để xây dựng mô hình tổ chức BHTG hiệu quả, thiết lập kỷ cương thị trường, giảm thiểu tối đa các tác động tiêu cực từ rủi ro đạo đức, cần xem xét bổ sung định danh về trục lợi BHTG, điều khoản miễn trừ, quyền từ chối trả tiền bảo hiểm trong trường hợp có biểu hiện trục lợi BHTG.

Tổ chức BHTG tham gia giải quyết khó khăn ngân hàng

Quy định pháp lý liên quan tới hoạt động BHTG đề cập tới nội dung tổ chức BHTGVN có trách nhiệm và quyền hạn tham gia giải quyết khó khăn ngân hàng. Mặc dù vậy, tính cụ thể, chi tiết và đầy đủ của quy định hiện hành chưa đảm bảo sự tham gia có hiệu quả và an toàn của tổ chức BHTGVN trong tiến trình giải quyết khó khăn ngân hàng. Cụ thể, nhiệm vụ, chức năng và quyền hạn của nhân sự đại diện cho tổ chức BHTG tham gia Ban Kiểm soát đặc biệt chưa được quy định. Hơn nữa, đối với TCTD chấm dứt hoạt động, được chi trả BHTG, chưa có quy định cho phép BHTGVN được phép khởi kiện tổ chức và cá nhân (nếu có) gây nên thất thoát và khó khăn cho ngân hàng được chi trả. 

Bổ sung Luật BHTG cho phép tổ chức BHTGVN thực hiện hỗ trợ tài chính đối với tổ chức tham gia BHTG trong trường hợp cần có nguồn tài chính để giải quyết khó khăn. Hoạt động hỗ trợ tài chính trong trường hợp này có ý nghĩa lớn đối với khả năng củng cố tổ chức tham gia BHTG, vượt qua khó khăn. Mặc dầu vậy, hoạt động này cũng đặt tổ chức BHTGVN vào tình huống đối diện rủi ro lớn. Rủi ro này sẽ cao hơn nếu BHTGVN không trực tiếp tham gia vào hoạt động của tổ chức tham gia BHTG trong quá trình củng cố sau hỗ trợ tài chính. Thiết nghĩ, một số nội dung liên quan tới hoạt động hỗ trợ tài chính cần được quy định và có hiệu lực cao, bao gồm, quy định miễn trừ trách nhiệm trong tình huống đặc biệt, quy định được phép truy tố và khởi kiện tổ chức và cá nhân gây nên khó khăn cho tổ chức tham gia BHTG có liên quan...

Thực tiễn ở Việt Nam cho thấy hoạt động hỗ trợ tài chính có hiệu quả thiết thực trong củng cố và giải quyết khó khăn của tổ chức tham gia BHTG. Trong giai đoạn thí điểm hoạt động hỗ trợ tài chính, BHTGVN đã thực hiện thành  công hỗ trợ tài chính đối với 5 TCTD có khó khăn. Sau khi được hỗ trợ tài chính, cùng với các hoạt động hỗ trợ khác, 4 trên 5 tổ chức được hỗ trợ tài  chính đã cơ bản giải quyết được khó khăn và trở lại hoạt động bình thường (tham khảo bảng 1).

Để hoạt động hỗ trợ tài chính mang lại hiệu quả cao, tạo tính chủ động trong thực hiện chức năng hỗ trợ tài chính, pháp luật cần có quy định cụ thể về thời gian, điều kiện, phương pháp, thời điểm hỗ trợ đối với tổ chức tham gia BHTG gặp khó khăn tạm thời về mặt tài chính.

Áp dụng phí BHTG có phân biệt theo mức độ rủi ro

Trong hoạt động BHTG, có hai phương pháp tính phí BHTG, đó là phí đồng hạng và phí phân biệt theo mức độ rủi ro của các tổ chức tham gia BHTG. IADI khuyến nghị phí BHTG đồng hạng áp dụng trong thời gian mới triển khai hoạt động BHTG. Với tiến trình phát triển hoạt động BHTG, áp dụng phí BHTG có phân biệt rủi ro cần được triển khai.

Luật BHTG quy định “Thủ tướng Chính phủ quy định khung phí BHTG theo đề nghị của NHNN; căn cứ vào khung phí BHTG, NHNN quy định mức phí BHTG cụ thể đối với tổ chức tham gia BHTG trên cơ sở kết quả đánh giá và phân loại tổ chức này”. Từ khi BHTGVN thành lập đến nay gần 20 năm, phí BHTG được tính đồng hạng 0,15%/năm/trên số dư tiền gửi bình quân của các loại tiền gửi được bảo hiểm tại tổ chức tham gia BHTG. Phương pháp tính phí này phù hợp trong giai đoạn đầu mới thành lập tổ chức BHTG và đặc thù của nền kinh tế chuyển đổi từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Dẫu vậy, việc áp dụng mức phí đồng hạng trong thời gian dài sẽ không tạo ra sự cạnh tranh lành mạnh giữa các TCTD trong hệ thống, không khuyến khích tổ chức tham gia BHTG nâng cao hiệu quả hoạt động để được áp dụng mức phí thấp hơn, góp phần làm gia tăng nguy cơ phát sinh rủi ro đạo đức. Vì vậy, để phù hợp với tình hình thực tế và thông lệ quốc tế, hướng dẫn thu phí theo đánh giá và phân loại các tổ chức tham gia BHTG là cần thiết.

Hàm ý chính sách

Bảo vệ người gửi tiền là mục tiêu cốt lõi của chính sách BHTG. Người gửi tiền được bảo vệ trực tiếp thông qua chi trả tiền bảo hiểm khi tổ chức tham gia BHTG bị đổ vỡ và bảo vệ gián tiếp thông qua sự phát triển an toàn lành mạnh của hệ thống tài chính ngân hàng. Trong giai đoạn hiện nay, Việt Nam đang tích cực hội nhập kinh tế quốc tế, hệ thống tài chính – ngân hàng đang thực hiện tái cấu trúc và phát triển mạnh mẽ, rủi ro có thể phát sinh đa dạng và ở quy mô cao. Chính sách BHTG thời gian qua đã có đóng góp tích cực cho tiến trình đổi mới và phát triển hoạt động ngân hàng ở Việt Nam. Mặc dầu vậy, để nâng cao hiệu quả đóng góp của chính sách BHTG, cập nhật khuôn khổ pháp lý của hoạt động BHTG là cần thiết. Hơn nữa, phiên bản Luật BHTG – 2012 đầu tiên với nhiều nội dung đang ở mức độ đề cập và gợi mở, mức độ chi tiết và cập nhật so với quốc tế có khoảng cách đáng kể. Cập nhật và chi tiết hơn ở các nội dung được đề cập, bao gồm điều chỉnh tăng hạn mức chi trả BHTG, nâng cao mức độ bảo vệ trực tiếp người gửi tiền, rút ngắn thời gian chi trả BHTG, bảo vệ gián tiếp người gửi tiền, kiểm soát rủi ro đạo đức, tham gia giải quyết khó khăn, và áp dụng phí bảo hiểm tiền gửi có phân biệt, cần được thể hiện trong điều chỉnh Luật BHTG tại phiên bản lần 2 tới đây

Tài liệu tham khảo:

- Các nguyên tắc chính của IADI về hệ thổng BHTG hiệu quả;

- Báo cáo thường niên của BHTGVN, BHTG Mỹ; Chương trình bồi thường dịch vụ tài chính; BHTG Đài Loan; BHTG Canada;

- Luật sửa đổi bổ sung Luật các TCTD năm 2017.