Điều hành chính sách an toàn vĩ mô - kinh nghiệm các quốc gia và bài học cho Việt Nam

Trước đây, Chính phủ các quốc gia thường xây dựng cơ chế phối hợp giữa chính sách tiền tệ (CSTT) và chính sách tài khóa (CSTK) để đạt được mục tiêu ổn định giá cả, tăng trưởng kinh tế vĩ mô, tạo thêm công ăn việc làm. Nay, ngoài việc phối hợp hai chính sách trên, chính phủ các quốc gia còn chú trọng xây dựng và thực hiện chính sách an toàn vĩ mô (CSATVM) để tạo nên thế kiềng ba chân trong bộ chính sách nhằm đảm bảo duy trì ổn định hệ thống tài cính từ đó phát triển kinh tế vĩ mô bền vững.

1. KHÁI NIỆM VÀ MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ

Thuật ngữ “an toàn vĩ mô” (macro prudential) lần đầu tiên xuất hiện vào năm 1979 tại cuộc họp của Ủy ban Cooke (tiền thân của Ủy ban giám sát ngân hàng Basel) trong bối cảnh thảo luận về rủi ro do việc chuyển đổi kỳ hạn trong ngành ngân hàng (Barwell, 2013). Mỹ là quốc gia đầu tiên thực hiện CSATVM với mục đích kiểm soát tăng trưởng tín dụng trong bối cảnh bùng nổ tín dụng bất động sản (Galati & Moessner, 2016).

Theo hội đồng Ổn định tài chính (FSB), Ngân hàng Thanh toán quốc tế (BIS) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), CSATVM là chính sách sử dụng các công cụ an toàn để hạn chế các rủi ro mang tính hệ thống và / hoặc các rủi ro của tổng thể tài chính nhằm giảm thiểu khả năng đổ võ của hệ thống tài chính thông qua việc ngăn ngừa các dịch vụ tài chính có thể gây ra hậu quả nghiêm trọng cho nền kinh tế thực.

Cho đến nay, có nhiều cách lý giải khác nhau về mục tiêu của CSATVM. Theo BIS (2016), Mỹ là quốc gia đầu tiên thực hiện CSATVM với mục tiêu giúp ổn định tài chính, hoạt động chu kỳ tài chính trơn tru và tăng cường tính hiệu quả của các chính sách đặc thù cho các ngành công nghiệp; Theo Ngân hàng Trung ương châu Âu (ECB), mục tiêu của CSATVM gồm (i) ngăn ngừa rủi ro quá mức có thể xảy ra do các yếu tố bên ngoài và sự thất bại của thị trường để giúp cho hệ thống tài chính hoạt động hiệu quả, (ii) làm cho khu vực tài chính có khả năng phục hồi tốt hơn và giảm thiểu các hiệu ứng lây nhiễm, (iii) khuyến khích củng cố quan điểm toàn diện trong quy chế tài chính để tạo ra các ưu đãi phù hợp cho các thành viên trên thị trường. Theo IMF (2013), FSB (2011), CSATVM được giới thiệu nhằm giảm thiểu rủi ro hệ thống và chi phí kết hợp của nền kinh tế thực.

Như vậy, dù với cách hiểu nào, CSATVM là chính sách sử dụng các công cụ an toàn để kiềm chế sự sụp đổ của hệ thống tài chính, mục tiêu của chính sách này nhằm giảm thiểu rủi ro cho hệ thống. Có thể thấy, CSATVM không thể loại bỏ hoàn toàn các tổn thương của hệ thống tài chính trước các cú sốc, nhưng nó sẽ hỗ trợ ổn định tài chính và tăng cường khả năng phục hồi nếu hệ thống tài chính xảy ra các tổn thương.

2. PHÂN LOẠI CÔNG CỤ TRONG CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ

Có nhiều cách phân loại công cụ an toàn vĩ mô, nhưng ba cách dưới đây thường được giới nghiên cứu và chính phủ các quốc gia áp dụng rộng rãi.

Một là, phân loại theo loại hình điều chỉnh rủi ro. Khi phân loại theo tiêu thức này, công cụ an toàn vĩ mô được chia làm (i) các công cụ liên quan đến tín dụng: Giới hạn cho vay theo giá trị (Loan – to – value – LTV), giới hạn tỷ lệ nợ trên thu nhập (Debt service – to – income – DSTI), giới hạn cho vay bằng ngoại tệ,  trần tín dụng hoặc tăng trưởng tín dụng; (ii) các công cụ liên quan đến thanh khoản: công cụ giới hạn vị thế ngoại tệ mở ròng/bất cân xứng tiền tệ (limits on net open currency positions / currency mismatch – NOP); giới hạn mất cân đối kỳ hạn và yêu cầu dự trữ bắt buộc; (iii) các công cụ liên quan đến vốn: các yêu cầu về vốn chống rủi ro chu kỳ / biến đổi theo thời gian, trích lập dự phòng biến đổi theo thời gian và các hạn chế về phân bổ lợi nhuận (Lim et al., 2011)

Hai là, phân loại theo đối tượng điều chỉnh. Theo cách phân loại này, công cụ an toàn vĩ mô gồm (i) các công cụ liên quan đến hành vi người vay, (ii) các công cụ liên quan đến các định chế tài chính; (iii) các công cụ nội địa và (iv) các công cụ liên quan đến ngoại tệ (Fendoglu, 2017).

Ba là, phân loại công cụ an toàn vĩ mô theo đánh giá rủi ro, trong đó rủi ro được xem xét trên hai khía cạnh (i) theo chiều thời gian, nghĩa là diễn biến của rủi ro hệ thống được tích trữ theo thời gian với trọng tâm của CSATVM là nhằm giảm thiểu tính thuận chu kỳ của hệ thống tài chính thông qua việc xem xét các cơ chế khuếch đại rủi ro hệ thống bởi các tương tác trong hệ thống tài chính và giữa hệ thống tài chính với nền kinh tế thực mà đôi khi có thể dẫn đến các bất ổn tài chính. (ii) Theo chiều không gian, nghĩa là sự phân bổ rủi ro giữa các lĩnh vực trong hệ thống tài chính tại một thời điểm nhất định nhằm làm giảm sự tập trung của rủi ro hệ thống có thể phát sinh từ các mối liên kết giữa các tổ chức tài chính hoặc từ các mối liên kết ngoại bảng trực tiếp của các tổ chức này (Kahou & Lehar, 2017).

3. KINH NGHIỆM ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ CỦA MỘT SỐ NỀN KINH TẾ TRÊN THẾ GIỚI

Hongkong (Trung Quốc)

Theo Salim & Xiaoyong (2015), khu vực tài chính của Hongkong (Trung Quốc) là một trong những trung tâm lớn nhất thế giới, hệ thống ngân hàng với tài sản tương đương 750% GDP, được vốn hóa cao, sinh lãi và tính thanh khoản tốt. Tại Hongkong, duy trì ổn định tài chính được thực hiện bởi nhiều cơ quan, trong đó, Bộ Tài chính có nhiệm vụ xác định mục tiêu của CSTT và cấu trúc của hệ thống tiền tệ. Cơ quan tiền tệ Hongkong (viết tắt là HKMA – Hong Kong Monetary Authority) chịu trách nhiệm quản lý các tổ chức nhận tiền gửi và chia sẻ trách nhiệm ổn định tài chính và đóng vai trò điều hành trong CSATVM.

HKMA bắt đầu sử dụng rộng rãi các công cụ an toàn vĩ mô để giải quyết các rủi ro trong lĩnh vực bất động sản kể từ những năm 1990. Các công cụ được sử dụng thường xuyên là giới hạn LTV, và DSTI, đến đầu năm 2015, HKMA sử dụng thêm công cụ tỷ lệ tín dụng trên GDP (credit-to-GDP). Tùy vào đặc điểm từng thời kỳ mà các công cụ này sẽ được điều chỉnh nhất định. Có một số bằng chứng cho thấy, việc thắt chặt CSATVM đã tăng cường khả năng phục hồi của hệ thống ngân hàng trong giai đoạn 2009-2013 (Salim & Xiaoyong, 2015), tuy nhiên tác động của việc thắt chặt CSATVM đối với giá bất động sản là chưa rõ ràng.

Hà Lan

Đây là một trong những quốc gia bị ảnh hưởng nặng nề bởi khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2009 do các NHTM Hà Lan có tham gia vào thị trường cho vay thế chấp của Hoa Kỳ và do đó cũng bị ảnh hưởng nặng nề bởi tính thanh khoản từ thị trường này. Về cơ cấu tổ chức, Hà Lan là một trong những nước đầu tiên áp dụng mô hình giám sát hai đỉnh (Twin Peaks Approach) (năm 2002), trong đó NHTW Hà Lan (viết tắt là DNB – De Nederlandsche Bank) là một giám sát viên thận trọng duy nhất của tất cả các tổ chức tài chính, như ngân hàng, công ty bảo hiểm, quỹ đầu tư và công ty chứng khoán; Cơ quan giám sát thị trường tài chính được thành lập với tư cách là người giám sát chịu trách nhiệm giám sát hoạt động kinh doanh, bao gồm cả giám sát các hoạt động thị trường chứng khoán. Cuộc khủng hoảng tài chính đã nhấn mạnh về tầm quan trọng của quy định và giám sát an toàn vĩ mô, từ sau cuộc khủng hoảng này, các công cụ an toàn vĩ mô tại Hà Lan được sử dụng một cách chủ động hơn. Trong tháng 1/2013, giới hạn LTV được giới thiệu, giới hạn LTI (Loan-to-income) cũng được áp dụng tối đa cho các khoản vay thế chấp vào cùng thời gian trên. Tháng 4/2014, NHTW Hà Lan đã công bố thêm yêu cầu về bộ đệm vốn bổ sung cho hệ thống ngân hàng, công cụ này được áp dụng thử nghiệm và áp dụng cho 4 ngân hàng trong giai đoạn 2016-2019 (Salim & Xiaoyong, 2015).

Singapore

Quốc gia có hệ thống tài chính tiên tiến này là một trong những trung tâm tài chính lớn nhất thế giới, được xây dựng dựa trên cốt lõi của các ngân hàng trong nước và ngân hàng quốc tế. NHTW Singapore (viết tắt là MAS – Monetary Authority of Singapore) là cơ quan chịu trách nhiệm thực thi CSATVM. Sau hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, Singapore thực hiện CSATVM thắt chặt để hạ nhiệt thị trường nhà đất. Việc thắt chặt chính sách được thực hiện tăng dần để đạt được mục tiêu đề ra, hai công cụ được sử dụng bao gồm giới hạn LTV và DSTI. Bên cạnh đó, sự kết hợp của các biện pháp an toàn vĩ mô và tài khóa đã góp phần xây dựng hiệu quả bộ đệm vốn và kiểm soát tăng giá nhà ở Singapore.

Như vậy, có thể thấy rằng từ sau cuộc khủng hoảng toàn cầu, các quốc gia đã nhận thấy tầm quan trọng của CSATVM trong việc giảm thiểu rủi ro hệ thống từ đó dẫn tới ổn định tài chính. Do đó, hầu hết các quốc gia đã bắt đầu xây dựng và thực thi CSATVM và đặt chính sách này trong mối quan hệ với các chính sách kinh tế vĩ mô khác để đạt được các mục tiêu đã đề ra.

4. THỰC TRẠNG ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH AN TOÀN VĨ MÔ TẠI VIỆT NAM

Cũng như các quốc gia trên thế giới, ổn định tài chính trong quản lý kinh tế vĩ mô của Việt Nam ngày càng được chú trọng. Công tác đảm bảo an toàn vĩ mô đối với hệ thống tài chính được thực thi bởi nhiều cơ quan, bao gồm Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN), Bộ Tài chính và Ủy ban Giám sát Tài chính quốc gia (UBGSTCQG). Theo Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Worldbank (WB) trong giai đoạn 2012-2013, Việt Nam chưa có tổ chức nào có trách nhiệm trong việc đo lường và quản rủi lý rủi ro tổng thể cho hệ thống tài chính và chưa có khuôn khổ pháp lý cho CSATVM, chưa có bộ công cụ CSATVM.

Tuy nhiên đến năm 2014, để thực hiện chức năng ổn định hệ thống tài chính mà Chính phủ giao, NHNN đã thành lập Vụ Ổn định tiền tệ - tài chính có chức năng tham mưu giúp Thống đốc thực hiện công tác ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính.

Như vậy, có thể thấy mặc dù cho đến nay NHNN cũng như Chính phủ vẫn chưa ban hành quy định cụ thể về CSATVM cũng như bộ công cụ tiêu chuẩn của chính sách này, song NHNN cũng đã từng bước áp dụng một số công cụ an toàn vĩ mô trong điều hành hoạt động các tổ chức tín dụng (TCTD) như trần tăng trưởng tín dụng được áp dụng trong năm 2011, 2012 nhằm đối phó với tình trạng tăng trưởng tín dụng quá nóng. Hay quy định về các giới hạn, tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài (NHNNg) theo Thông tư số 36/2014/TT-NHNN bao gồm (i) tỷ lệ an toàn vốn tối thiểu, (ii) giới hạn cấp tín dụng, (iii) tỷ lệ khả năng chi trả, (iv) tỷ lệ tối đa của nguồn vốn ngắn hạn được sử dụng để cho vay trung hạn và dài hạn, (v) giới hạn góp vốn, mua cổ phần, (vi) tỷ lệ dư nợ cho vay so với tổng tiền gửi. Tuy vậy, có thể thấy rằng đây mới là một số công cụ của CSATVM, còn các công cụ mà các quốc gia thường sử dụng như LTV, DSTI, nước ta vẫn chưa có các quy định liên quan.

5. MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH

Có thể thấy rằng công tác giám sát an toàn vĩ mô trong thời gian qua được Chính phủ và NHNN thực hiện khá quyết liệt, giúp hệ thống các TCTD hoạt động ổn định. Mặt khác, tại Việt Nam các TCTD chiếm giữ khoảng 90% tổng tài sản của thị trường tài chính, do đó NHNN đóng vai trò quan trọng trong việc duy trì ổn định hệ thống tài chính. Từ bài học của các quốc gia trên thế giới, NHNN cần có những giải pháp mạnh mẽ hơn nữa để nâng cao vai trò chủ chốt trong thực thi CSATVM.

Thứ nhất, để xây dựng cơ sở pháp lý về CSATVM, cần tăng cường và hoàn thiện các quy định pháp lý về ổn định tài chính cho các bên có liên quan, Chính phủ cần quy định rõ ràng chức năng nhiệm vụ của từng đơn vị để tránh chồng chéo khi thực hiện, đồng thời Luật NHNN cần phải sửa đổi bổ sung để chức năng ổn định tài chính là một chức năng then chốt của NHNN vì hiện nay NHNN đã có Vụ Ổn định tiền tệ tài chính có nhiệm vụ thực thi CSATVM đối với hệ thống tài chính Việt Nam.

Thứ hai, ban hành và quy định CSATVM cho hệ thống tài chính, đồng thời ban hành bộ công cụ tiêu chuẩn của chính sách này cho Việt Nam. Về cơ bản, bộ công cụ CSATVM của Việt Nam có thể dựa trên một số khuyến nghị của IMF, WB và bổ sung thêm một số công cụ phù hợp với đặc điểm tình hình thực tiễn của hệ thống tài chính Việt Nam.

Thứ ba, cần xây dựng cơ sở dữ liệu và chia sẻ thông tin. Trong bối cảnh cuộc cách mạng công nghệ 4.0, việc áp dụng các công cụ như dữ liệu lớn (big data), trí tuệ nhân tạo (AI)… trong phân tích là hết sức cần thiết để phục vụ các công tác dự báo, giám sát. Đồng thời, để thực hiện tốt CSATVM, cần phải có đủ cơ sở dữ liệu, do đó việc xây dựng cơ sở dữ  liệu, chế độ báo cáo và chia sẻ thông tin giữa các bộ ngành là cần thiết.

Bốn là, xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan. Mặc dù NHNN là cơ quan chính chịu trách nhiệm thực thi CSATVM, song để thực hiện hiệu quả cần có sự phối hợp với các cơ quan khác (Bộ Tài chính, UBGSTCQG…). Do đó, cần ban hành cơ chế phối hợp hiệu quả đồng bộ giữa các cơ quan thực hiện các chính sách vĩ mô.

Tóm lại, để phát triển kinh tế trong bối cảnh nước ta ngày càng hội nhập sâu và rộng vào nền kinh tế thế giới, thị trường tài chính Việt Nam cần hoạt động hướng đến mục tiêu ổn định an toàn, cần có sự phối hợp chặt chẽ, nhịp nhàng của các chính sách vĩ mô, đặc biệt là sự phối hợp giữa CSATVM, CSTT và CSTK để tạo thành thế kiềng ba chân trong bộ chính sách.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

- Barwell, R. (2013), Macroprudential policy_Timing the wild gyrations of credit flows, debt stocls and asset prices, Palgrave Macmillan.

- Bernabe, E.M. (2012), Framework for Macroprudential policies for Emerging economies in a Globalized environment, The SEACEN Center.

- Fendoğlu, S. (2017), ‘Credit cycles and capital flows: Effectiveness of the Macroprudential policy framework in Emerging market economies’, Journal of Banking & Finance, Vol.79, 110-128.

- Galati, G. & Moesner, R. (2012), ‘Macroprudential policy – a literature review’, Journal of economic surveys, Vol. 27 (5), 846-878.

- Kahou, M.D. & Lehar, A. (2017), ‘Macroprudential policy: A review’, Journal of Financial stability, Vol. 29, 92-105

- Lim, C. Columba, F. Costa, A. Kongsamut, P. Otani, A. Saiyid, M. Wezel, T. and Xu, X. (2011), ‘Macroprudential policy: What instruments and How to use them?’, IMF Working paper, WP/11/238.

- Salim, M.D. & Xiaoyong, W. (2015), Experiences with macroprudential policy-five case studies, IMF Working paper, WP/15/123.