Ứng xử của ngân hàng trung ương các nước với tiền điện tử

Alipay, Libra, M-Pesa, Paxos, Stablecoins, Swish, WeChat Pay, Zelle và rất nhiều loại tiền điện tử khác đang xuất hiện, khiến cho những người làm chính sách phải suy nghĩ.

 Gần đây, USD Coin đã ra mắt ở 85 nước, Facebook thì chuẩn bị ra mắt đồng Libra, rất nhiều biến thể tập trung hóa khác của mô hình stablecoin đang lan truyền. Liệu có nên nghĩ về chúng như tiền tệ điện tử? Sự phổ biến ngày càng gia tăng của chúng sẽ dẫn tới điều gì? Tiền tệ sẽ được tạo ra và quản lý như thế nào? Và các Ngân hàng Trung ương  (NHTW) nên ứng xử như thế nào với những loại tiền đó?

Sức hấp dẫn của Stablecoin và 6 vấn đề cần xem xét

Việc áp dụng các phương thức thanh toán kỹ thuật số mới có thể mang lại những lợi ích đáng kể cho khách hàng và xã hội như: hiệu quả hơn, cạnh tranh hơn, phổ cập tài chính rộng hơn và đổi mới hơn song đồng thời cũng có thể đem tới rủi ro cho sự ổn định và tính trong sạch tài chính, hiệu quả của chính sách tiền tệ và các tiêu chuẩn cạnh tranh.

Trong khi nhiều loại stablecoin dựa trên tài sản của tổ chức phát hành và họ cũng bảo đảm mua lại theo mệnh giá (một đồng tiền điện tử mua với giá 10 euro có thể được đổi lại thành một tờ 10 euro, như tiền trong tài khoản ngân hàng), đa phần chúng vẫn thiếu sự hỗ trợ của chính phủ. Niềm tin của người dùng mới được tạo ra một cách riêng tư bằng tài sản an toàn và khả năng thanh khoản của tổ chức phát hành. Và công nghệ thanh toán thường được phân cấp, dựa trên mô hình chuỗi khối (blockchain).

Sức mạnh của stablecoin là một phương tiện thanh toán với chi phí thấp, phạm vi toàn cầu và tốc độ là những lợi ích tiềm năng rất lớn. Hơn nữa, stablecoin có thể cho phép thanh toán liền mạch các tài sản dựa trên blockchain và có thể được nhúng vào các ứng dụng kỹ thuật số nhờ kiến trúc mở của chúng, trái ngược với các hệ thống cổ điển, khó thay đổi của các ngân hàng. Sức hấp dẫn mạnh mẽ nhất đến từ các mạng hứa hẹn sẽ giúp giao dịch dễ dàng như sử dụng phương tiện truyền thông xã hội. Thanh toán không chỉ là hành động chuyển tiền mà đã trở thành trải nghiệm xã hội liên kết mọi người. Stablecoin mang đến tiềm năng tích hợp tốt hơn vào cuộc sống số của chúng ta và được thiết kế bởi các công ty phát triển mạnh về thiết kế, lấy người dùng làm trung tâm. Các công ty công nghệ lớn với cơ sở người dùng toàn cầu khổng lồ cung cấp một mạng lưới sẵn sàng để nhanh chóng lan rộng các dịch vụ thanh toán mới.

Tuy nhiên, cũng sẽ có rất nhiều rủi ro  và vì vậy các nhà hoạch định chính sách phải tạo ra một môi trường tối đa hóa lợi ích đồng thời giảm thiểu rủi ro. Các nhà hoạch định chính sách sẽ cần phải đổi mới và hợp tác xuyên quốc gia, nhưng cũng xuyên chức năng. Dưới đây là 6 vấn đề cần xem xét:

Đầu tiên, các ngân hàng có thể mất vị trí trung gian nếu họ mất tiền gửi cho các nhà cung cấp stablecoin. Nhưng ngân hàng không ngồi yên. Ngân hàng chắc chắn sẽ cố gắng cạnh tranh bằng cách đưa ra những đổi mới của riêng mình (và lãi suất cao hơn). Ngoài ra, các nhà cung cấp stablecoin có thể đưa tiền của họ vào hệ thống ngân hàng hoặc quyết định tham gia cho vay bằng cách tự mở rộng tiền gửi. Nói tóm lại, các ngân hàng khó có thể biến mất.

Thứ hai, tình trạng độc quyền mới có thể phát sinh. Những gã khổng lồ công nghệ có thể sử dụng thế mạnh của họ để ngăn chặn các đối thủ cạnh tranh và tìm cách kiếm tiền từ thông tin, sử dụng quyền truy cập độc quyền vào dữ liệu của các giao dịch của khách hàng. Cần có các tiêu chuẩn mới để bảo vệ dữ liệu, kiểm soát và quyền sở hữu. Các dịch vụ cần phải tương thích để tạo điều kiện cho những doanh nghiệp mới tham gia thị trường.

Thứ ba, những đồng tiền yếu hơn có thể phải đối mặt với các mối đe dọa. Ở các quốc gia có lạm phát cao và các tổ chức yếu kém, đồng nội tệ có thể bị xa lánh vì lợi ích của stablecoin bằng ngoại tệ. Khi sử dụng tiền điện tử ở nước ngoài, các tài khoản trong nước có thể chuyển sang loại tiền điện tử nước ngoài. Ví dụ, thay vì mua lại đô la điện tử vào nước này từ kiều hối thành tiền nội địa, cả thương nhân và hộ gia đình đều muốn giữ đô la điện tử chứ không muốn đổi ra đồng nội tệ. Sau một thời gian, các thương nhân sẽ bắt đầu định giá hàng hóa của họ bằng đô la điện tử. Do đó, các NHTW có thể mất khả năng kiểm soát chính sách tiền tệ. Đây sẽ là  hình thức mới của đô la hóa và có thể làm suy yếu chính sách tiền tệ, phát triển tài chính và tăng trưởng kinh tế. Khi các quốc gia buộc phải cải thiện chính sách tiền tệ và tài khóa của mình, họ sẽ phải quyết định có nên hạn chế stablecoin ngoại tệ hay không.

Thứ tư, stablecoin có thể thúc đẩy các hoạt động bất hợp pháp. Các nhà cung cấp phải chỉ ra cách sẽ ngăn chặn việc sử dụng mạng của họ cho các hoạt động như rửa tiền và tài trợ khủng bố bằng cách thực thi các tiêu chuẩn quốc tế. Các công nghệ mới cung cấp cơ hội để cải thiện giám sát, tuy nhiên, các giám sát viên sẽ cần phải thích nghi với chuỗi giá trị phân tán và sự đa dạng về mặt địa lý của stablecoin. Các tổ chức phát hành tiền dựa trên blockchain và các đối tác liên quan đến việc tạo tài khoản khách hàng và xác minh các giao dịch sẽ vẫn chịu trách nhiệm đối với các nghĩa vụ chống rửa tiền và chống khủng bố (AML/CFT). Điều đó bao gồm xác định khách hàng, giám sát các giao dịch và báo cáo giao dịch đáng ngờ cho các cơ quan có thẩm quyền, cũng như tuân thủ các danh sách cấm vận của Liên Hợp Quốc hoặc quốc gia cụ thể. Tuy nhiên, khi xác minh giao dịch được phân cấp và số lượng thực thể tham gia (như trao đổi tiền điện tử, cơ quan quản trị, nhà cung cấp ví, quản lý quỹ khách hàng và nhà tạo lập thị trường) rất lớn và phân mảnh trên các công ty, ngành và quốc gia, việc thực thi nghĩa vụ AML/CFT trở nên khó khăn. Sẽ cần có hợp tác quốc tế để tránh vi phạm hay làm lỏng các quy định.

Thứ năm, stablecoin có thể dẫn đến sự suy giảm quyền phát hành tiền tệ (seigniorage), trong đó các NHTW thu được chênh lệch giữa một mệnh giá tiền tệ và chi phí phát hành tiền. Các tổ chức phát hành có thể kiếm lợi nếu stablecoin của họ không trả lãi. Một cách để giải quyết vấn đề này là thúc đẩy cạnh tranh để các nhà phát hành stablecoin buộc phải trả lãi cho khách hàng.

Thứ sáu, các nhà hoạch định chính sách phải tăng cường bảo vệ người tiêu dùng và ổn định tài chính. Tiền của khách hàng phải an toàn và được bảo vệ khỏi sự phá sản của tổ chức phát hành. Điều này đòi hỏi sự rõ ràng về mặt pháp lý về loại công cụ tài chính mà stablecoin đại diện. Một cách giải quyết vấn đề này là quản lý các stablecoin như các quỹ đầu tư đảm bảo lợi nhuận danh nghĩa cố định, yêu cầu các nhà phát hành phải duy trì đủ thanh khoản và vốn.

Khi các stablecoin do tư nhân phát hành dần phổ biến cùng các hình thức tiền truyền thống như tiền mặt và tiền gửi ngân hàng, các nhà hoạch định chính sách cần phải can thiệp. Các quy tắc và hành động của họ không chỉ ảnh hưởng tới cách chúng ta thanh toán cho các vật dụng hàng ngày mà quan trọng hơn, sẽ ảnh hưởng đến cấu trúc và rủi ro của ngành tài chính.

Một hướng có thể tiến tới là cho các nhà cung cấp stablecoin quyền truy cập vào tài khoản dự trữ tại NHTW. Điều này cũng mở ra một khung pháp lý để các NHTW có thể hợp tác với khu vực tư nhân để cung cấp tiền kỹ thuật số của tương lai.

Stablecoin có thực sự ổn định?

Các nhà cung cấp stablecoin phải tạo niềm tin cho công chúng đối với mỗi đồng tiền số mà họ phát hành. Nhiều tổ chức tạo dựng niềm tin bằng lượng tài sản dự trữ. Khi chủ sở hữu stablecoin muốn đổi lượng tiền kỹ thuật số tương đương 10 euro của mình lấy 10 euro, nhà cung cấp stablecoin có thể bán tài sản để lấy tiền mặt ngay lập tức. Nhưng liệu họ có thể làm được điều đó hay không? Điều đó phụ thuộc phần lớn vào độ an toàn và tính thanh khoản của các tài sản dự trữ, và vào việc họ có hoàn toàn trả lại các đồng tiền đang lưu hành hay không. Nó cũng phụ thuộc vào việc tài sản có được bảo vệ khỏi các chủ nợ khác hay không nếu nhà cung cấp stablecoin bị phá sản.

Chủ sở hữu stablecoin sẽ lấy lại tiền của mình bất cứ lúc nào họ muốn? Đặc biệt là khi tất cả cố gắng bán hết tiền của mình cùng một lúc, trong hoảng loạn? Cơ quan quản lý phải loại bỏ những rủi ro này. Một lựa chọn là yêu cầu các nhà cung cấp stablecoin nắm giữ tài sản an toàn và có khả năng thanh khoản cao, cũng như đủ vốn chủ sở hữu để bảo vệ người nắm giữ tiền số. Về bản chất điều này có nghĩa là quản lý các nhà cung cấp stablecoin dù họ không phải là những ngân hàng truyền thống và đó không phải là nhiệm vụ dễ dàng. Một cách tiếp cận khác là yêu cầu các nhà cung cấp stablecoin đảm bảo khả năng thanh toán bằng tiền gửi tại NHTW– loại tài sản an toàn và có khả năng thanh khoản cao nhất, đồng thời tuân thủ các tiêu chuẩn khác. Điều này cũng có nghĩa là NHTW sẽ cung cấp dịch vụ thanh quyết toán cho các đơn vị phát hành tiền điện tử và đảm bảo một sân chơi công bằng cho tất cả tổ chức tham gia thị trường. Đây không phải là một gợi ý hoàn toàn mới. Một số NHTW như Ngân hàng Dự trữ Ấn Độ, Cơ quan quản lý tiền tệ Hồng Kông và Ngân hàng Quốc gia Thụy Sĩ đã cung cấp những giấy phép đặc biệt để các công ty Fintech không phải ngân hàng duy trì số dư tại NHTW, sau một quá trình phê duyệt. NHTW Anh (The Bank of England) cũng đang thảo luận về khả năng này. Trong khi đó, Trung Quốc thậm chí còn đi xa hơn bằng cách yêu cầu Alipay và WeChat Pay – những nhà cung cấp dịch vụ thanh toán lớn nhất nước này -  duy trì số dư ở NHTW để đảm bảo khả năng thanh toán, sau khi đáp ứng các yêu cầu liên quan đến chống rửa tiền, kết nối giữa các nền tảng thanh toán, an toàn thông tin và bảo vệ dữ liệu,… Dù có rất nhiều trường hợp cụ thể đã triển khai thực tế nhưng nhiều chi tiết trong đề xuất cho phép các nhà cung cấp tiền điện tử sử dụng tài khoản dự trữ tại NHTW vẫn chưa được làm rõ.

Lợi ích khi cho phép các tổ chức phát hành tiền điện tử sử dụng tài khoản dự trữ tại NHTW

 Lợi ích đầu tiên là đảm bảo khả năng ổn định của tiền điện tử. Niềm tin của công chúng đối với tiền điện tử có thể bị tác động bởi rủi ro vỡ nợ, rủi ro thị trường, rủi ro thanh khoản và tỷ giá, cũng như các rủi ro trong việc quản lý phát hành. Tất cả những yếu tố đó có thể dẫn đến việc giảm giá hay thậm chí phá hủy đồng tiền điện tử, làm giảm sút lòng tin vào hệ thống thanh toán hay thậm chí gây mất ổn định thị trường tài chính. Đồng tiền điện tử được NHTW hỗ trợ có thể giảm thiểu rủi ro thanh khoản và rủi ro thị trường, và do đó làm giảm rủi ro vỡ nợ. Điều đó cũng hỗ trợ việc quản lý phát hành khi tiền của khách hàng được phân tán tại nhiều ngân hàng. Khi rủi ro vỡ nợ được giảm thiểu nhờ các cấu trúc pháp lý phù hợp và những thay đổi trong các biện pháp quản lý nhà nước, tiền điện tử có thể được tin tưởng gần như đồng nội tệ.

Thứ hai, các NHTW có thể đảm bảo khả năng tương thích giữa các hệ thống thanh toán và bảo vệ người dùng khỏi sự chèn ép nhờ ưu thế độc quyền của những nhà phát hành tiền điện tử có số người dùng lớn. Chuyển tiền từ một loại tiền điện tử này sang loại tiền điện tử khác phải được thực hiện bằng việc chuyển tiền từ tài khoản của một nhà phát hành sang nhà phát hành kia. Chỉ khi đó thì những đồng tiền điện tử mới có thể được sử dụng và trao đổi. Việc chuyển tiền đồng thời như vậy sẽ có thể diễn ra nếu được thực hiện trên sổ sách của NHTW. Ngoài ra, các NHTW có thể yêu cầu nhà cung cấp tiền điện tử có quyền truy cập vào tài khoản của họ áp dụng các tiêu chuẩn công nghệ cho phép các ví tiền điện tử có thể trao đổi với nhau, nhờ đó tăng cường khả năng tương tác và cạnh tranh.

Thứ ba, các NHTW và cơ quan quản lý có thể không thể kiềm chế được sự tăng trưởng của các nhà phát hành tiền điện tử lớn, độc quyền. Đó có thể là các công ty quốc tế lớn với khả năng độc quyền gần như tự nhiên do tầm quan trọng của hiệu ứng mạng, khả năng truy cập dữ liệu của người dùng và chi phí ngầm cần có để gia nhập thị trường. Trong trường hợp đó, các NHTW có thể muốn ưu tiên cho các nhà cung cấp tiền điện tử trong nước hoạt động dưới sự giám sát trực tiếp của NHTW bằng cách cung cấp cho họ phương tiện để phát hành tiền hoàn toàn an toàn và thanh khoản, do đó có khả năng hấp dẫn hơn so với tiền điện tử nước ngoài. Điều này cũng sẽ cho phép các NHTW giữ được quyền phát hành tiền tệ, đến mức họ không trả lãi cho các khoản dự trữ do các nhà cung cấp tiền điện tử nắm giữ.

Thứ tư, việc thực thi chính sách tiền tệ có thể hiệu quả hơn vì hai lý do. Bằng cách cung cấp một phương tiện thanh toán hấp dẫn bằng nội tệ, khả năng bị đô la hóa bởi những loại tiền điện tử nước ngoài (toàn cầu) sẽ giảm đi. Thêm vào đó, các NHTW có thể trả lãi cho khoản dự trữ của các nhà cung cấp tiền điện tử và truyền tải trực tiếp lãi suất chính sách tiền tệ tới người tiêu dùng tạo ra áp lực lớn hơn đối với các ngân hàng để buộc họ đưa ra lãi suất tiền gửi gần với lãi suất định hướng để tránh mất khách hàng. Lãi suất tiền điện tử thậm chí có thể được đưa xuống mức dưới không (điều này phù hợp với các nước châu Âu – nơi tiền gửi ngân hàng đang chịu mức lãi suất âm, giúp hạn chế khả năng lách luật của người tiêu dùng).

Cuối cùng, các NHTW có thể thiết lập các điều kiện rõ ràng để cấp phép cho các nhà cung cấp tiền điện tử, bao gồm giám sát chặt chẽ và giám sát của các cơ quan khác. Ví dụ, các nhà cung cấp được chọn sẽ chịu trách nhiệm sàng lọc khách hàng, theo dõi và báo cáo giao dịch phù hợp với quy định nhận diện khách hàng (KYC) và phòng chống rửa tiền, cũng như bảo mật ví và dữ liệu khách hàng. Khả năng kiểm soát những ai có thể nhận và giữ tiền điện tử cũng có thể hữu ích để hạn chế khả năng lây lan vượt ra ngoài biên giới quốc gia.

Lưu ý rằng một số lợi thế ở trên của việc cho phép các nhà cung cấp tiền điện tử sử dụng tài khoản dự trữ tại NHTW có thể đạt được thông qua các phương tiện khác. Tuy nhiên, những phương tiện đó vẫn chưa hoàn thiện và có khả năng kém hiệu quả. Ví dụ, các nhà cung cấp tiền điện tử sẽ vẫn hoạt động “ngầm”. Các quốc gia có thể khó áp đặt các quy định phù hợp như yêu cầu tiết lộ rủi ro cho khách hàng, và duy trì vốn hoạt động và đảm bảo thanh khoản.

Xét từ một khía cạnh khác, sẽ chuyển đổi các nhà cung cấp stablecoin thành các ngân hàng “hẹp” - các tổ chức tài chính không cho vay mà chỉ nắm giữ dự trữ tại NHTW. Cạnh tranh với các ngân hàng thương mại đối với tiền gửi của khách hàng sẽ ngày càng gia tăng và đặt ra câu hỏi về tác động xã hội. Tuy nhiên, nó cũng đem lại những lợi ích rõ ràng. Lợi ích lớn nhất trong số này là sự ổn định tài chính. Một lợi ích nữa có thể thấy rõ là NHTW có thể quản lý chặt chẽ các ngân hàng “hẹp” trong các khung pháp lý hiện có. Hơn nữa, các stablecoin khác nhau có thể được trao đổi liền mạch nhờ NHTW xử lý thanh toán bù trừ tất cả các giao dịch. Điều này sẽ tăng cường cạnh tranh giữa các nhà cung cấp stablecoin. Các lợi ích bổ sung bao gồm hỗ trợ cho các giải pháp thanh toán trong nước cạnh tranh với các stablecoin ngoại tệ được cung cấp bởi các độc quyền khó điều tiết; và truyền tải chính sách tiền tệ tốt hơn nếu áp lực thay thế tiền tệ được giảm bớt.

Việc cho phép các nhà cung cấp tiền điện tử nắm giữ tài khoản dự trữ  trong NHTW sẽ là một quyết định chính sách lớn với nhiều lợi ích cũng như rủi ro và có thể có hậu quả sâu rộng, như thúc đẩy đổi mới, cho phép giao dịch các tài sản dựa trên blockchain và tạo điều kiện thanh toán xuyên biên giới. Một hệ quả ngay lập tức nổi lên: Việc tạo ra tiền kỹ thuật số NHTW! Xét cho cùng, nếu các nhà cung cấp tiền điện tử có thể nắm giữ và giao dịch trong dự trữ của NHTW, nếu những nhà cung cấp này khi bị phá sản, và nếu tiền điện tử được phát hành dựa trên dự trữ một – một thì có thể nói rằng NHTW chịu trách nhiệm đảm bảo khả năng giao dịch của những người nắm giữ tiền điện tử. Một lần nữa, chúng ta lại thấy sự đi đầu của Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc khi họ sắp trở thành NHTW lớn đầu tiên phát hành phiên bản điện tử của nhân dân tệ. Trong kịch bản đó, các NHTW là nhà điều hành tiền điện tử chính, chịu trách nhiệm cho các bước sau: thực hiện thẩm định khách hàng, cung cấp hoặc kiểm tra ví, phát triển hoặc chọn công nghệ cơ bản, cung cấp nền tảng thanh toán, quản lý dữ liệu khách hàng, giám sát giao dịch và tương tác với các yêu cầu của khách hàng, trả lời khiếu nại và thắc mắc. Mỗi bước trong số đó đều làm tăng nguy cơ trục trặc và tấn công mạng, làm tăng đáng kể chi phí vận hành, và khiến danh tiếng của NHTW gặp rủi ro. Các nhà nghiên cứu tại IMF cho rằng NHTW chỉ nên đơn thuần cung cấp dịch vụ thanh toán cho các nhà cung cấp tiền điện tử, bao gồm cả quyền truy cập vào tài khoản dự trữ tại NHTW. Tất cả các chức năng khác sẽ là trách nhiệm của các nhà cung cấp tiền điện tử tư nhân theo quy định. Tất nhiên chúng ta phải giả định rằng công chúng hiểu trách nhiệm hạn chế của NHTWvà không xem tiền điện tử “hợp tác” là sản phẩm của riêng NHTW. Cũng giống như việc các ngân hàng thương mại hiện đang chịu trách nhiệm về các gian lận hoặc trục trặc kỹ thuật liên quan đến thẻ ghi nợ cá nhân, mà khách hàng không đổ lỗi cho NHTW. Do đó, tiền điện tử “hợp tác” là một mô hình rẻ hơn và ít rủi ro hơn cho các NHTW, so với mô hình chính thức. Nó cũng giúp bảo tồn lợi thế so sánh của khu vực tư nhân trong việc đổi mới và tương tác với khách hàng.

Liệu các NHTW có tham gia vào quá trình phát hành tiền điện tử (dù ở mức “hợp tác” bằng cách cho phép các tổ chức phát hành tiền điện tử sử dụng tài khoản dự trữ tại NHTW) vẫn còn là một câu hỏi chưa có đáp án cụ thể. Mỗi NHTW cần cân nhắc giữa lợi ích và những tác hại đối với sự ổn định của hệ thống thanh toán, sự phổ cập tài chính và hiệu quả/chi phí để đưa ra quyết định phù hợp. Tuy nhiên chúng ta có thể chắc chắn rằng thế giới tiền tệ truyền thống đã thay đổi và những sáng tạo số hóa sẽ thay đổi cục diện của ngành Ngân hàng cũng như hệ thống tiền tệ.